法国行政职能范围

现代行政主体多元化的理论分析

李昕

【关键词】行政主体；公共职能；多元化

【全文】

本文立足于各国行政主体的现有类型，以“多元化”为核心，对现代行政主体进行分析与概括，其目的在于揭示行政主体发展的规律（一元化—多元化），进而探求这种演变的原因、背景及其行政法学研究的影响。

一、现代行政主体的类型与分析

行政主体这一法学概念在大陆法系的行政法学研究中具有十分重要的意义，但各国实定法中对此概念均无明确界定。就理论界所作定义而言，大陆法系各国基本相同，例如：法国行政法学将行政主体界定为：“享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务的责任主体。” 德国及我国台湾行政法学认为：“行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有一定职权，并可设置机关以便行使，藉此实现行政任务的组织体。”

（一）各国行政主体的类型

尽管各国行政主体的概念基本一致，但行政主体的范围与类型却略有不同。依据行政分权原则（包括地方分权和公务分权）而产生的法国行政主体主要分三大类：1、国家；2、地方团体（包括市镇、省和大区）；3、公务法人，亦称公共设施或公共机构（包括：行政

公务法人、地域公务法人、科学文化和职业公务法人和工商业公务法人）。 上述三类行政主体均是依公法成立的法人，具有公法人性质。除此之外，法国行政法上仍存在大量私法主体从事公务活动的现象，此类公务主体在王名扬先生的《法国行政法》一书中，虽未被纳入行政主体之列，但属于实施公务的特殊组织。具体包括：1、公有商业公司；2、通过特许和租赁等方式取得公务管理权的私法组织；3、同业公会，指某一行业或职业成员所组成的内部自律组织。

德国行政法学将行政主体分为如下几种类型：1、国家（包括联邦和州），称为原始行政主体（originaerer Verweltungstraeger）；2、公法社团（koerperschaft oeffentlichen Rechts），包括：（1）地域团体（Gebietskoerpershaften），如乡、镇等地方自治团体；（2）身份团体（personalkoerpershaften），指由具有某种特定职业、身份的人，依据法律规定组成的社团；3、公共营造物（oeffentlich-rechtliche Anstalt），即行政主体为保障特定公共目的的持续履行，所成立的结合人与物双重因素的组织体，如学校、邮政、铁路等；4、公法财团（stiftungen des oeffentliahen Rechts），指国家或其他公法社团为履行公共目的，依公法捐助财产而成立的组织体。例如：文化资产照顾基金、社会照顾基金等。5、具有部分权利能力的行政机构，即根据公法设立，不具有公法人资格，但根据授权自负其责地执行特定行政任务，并在此范围内享有独立权利义务的组织。6、经授权执行行政任务之私法组织（beliehence），即以自己的名义行使国家以法律，或行政处理、公法契约形式所授与的公权力之私人（自然人或私法人）；7、私法组织形式的行政主体，即行政主体依据私法设立，并授权其以私法方式执行特定行政任务的私法人。此类组织能否成为行政主体，学者颇有争议。Harmut Maurer认为：“它取决于人们是将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体（主权主体），还是扩展到一切法律上独立的，经授权执行行政任务的组织和主体。”

日本行政法学将行政主体分为如下类型：1、国家；2、地方公共团体，分为普通地方

公共团体和特别地方公共团体，前者包括都道府县、市町村，是享有自治权，独立于国家的地域性统治团体；后者为《地方自治法》第2条所承认的，为合作实施某项公务而由普通地方公共团体组成的联合体，如：特别区、地方公共团体的组合、财产区的地方开发事业团等。 3、特别行政主体，即“在将其规定为国家事务（行政事务）的基础上，为了推行该业务而由国家设立的法人。” 具体包括：（1）行政法人或营造物法人，即根据法律直接设立或根据法律以特别的设立行为而设立的，以企业经营方式实施行政的公共财团法人，如：住宅都市整备公用、日本道路公用、国民金融公库。（2）公共组合，即以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的成员构成的公共社团法人，如：商工组合、、农业共济组合、律师会等。 （3）“延伸了的公共之手”，指采取株式会社等私法组织形态，但在实质上承担一定公共服务任务的团体。例如：废弃物处理公社等。

我国台湾承继德国行政主体的基本分类，包括：1、公法社团，可分为地域团体（如：国家、地方自治团体）和身份团体（如农会、渔会等）。2、公营造物，指行政主体所控制，持续用以达成特定公目的的物和人的手段的整体，也有人称其为“公法上的事业机构” 或“公共机构”。 例如：公立学校、博物馆、公园、公立医院等。3、公法财团，即国家或其他公法社团为达成特定的公共目的，以公法上的财产捐助行为所设立的具有权利能力的法人。 4、公权力受托人，指享受公行政托付之公权力，并以自己的名义行使，从而完成特定行政任务的私人。

（二）各国行政主体内涵与外延的分析

1、行政的变迁与行政主体的界定

在19世纪的自由资本主义时期，国家任务限于间接地保障经济性“市民社会”的自律运作。所谓行政，原则上只限于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩序所必须的最

低限度的维持秩序的行政和租税、财务行政。这一时期，行政的主要体现为“公共权力”的行使。自20世纪以后，随着资本主义社会、经济诸矛盾的激化，自由时代那种消极的维持秩序行政已经远远不能满足社会发展的需要，国家对经济、社会生活的积极干预，成为时代的要求。行政已不再是单纯的“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，例如：政府实施的环境保护行政，各种社会保障及医疗行政，电力、煤气、自来水、邮政、电信电话以及交通等与人们日常生活条件密切相关的服务行政，学校等教育行政等，这些非权力行政的出现，是政府职能调整、演变的必然结果，它标志着现代行政已由“公共权力”走向了“公共服务”，并直接影响到公法的发展，这种变迁对行政主体研究而言，其影响主要体现为如下两方面：

（1）行政实施方式的多样化与行政主体的界定

如前所述，伴随着社会的发展，行政已由“公共权力”走向“公共服务”，面对这种变迁所引发的公共职能的扩张，传统的行政方式已无法适应纷繁复杂的现代社会需求，为适应形势的需要，调整、增设政府管理方式已成当务之急。以法国为例，公务管理方式的多样化成为法国现代行政管理的重要特征，除传统的由行政机关直接实施公务管理外，还出现了许多新型的管理方式，诸如：设立专门的公务法人进行管理；特许私人管理；设立公有商业公司、公私合营公司等私法组织进行管理等。 在这些管理方式中，既有公法组织的管理活动又有私法组织的管理活动，既有公法意义上的活动方式又有私法意义上的活动方式，从组织形态与行为方式两个方面体现出现代行政的多样化与灵活化。就我们所谈的行政主体而言，这种灵活性与多样性预示着：

①伴随着行政的扩张以及实施行政的分散化，行政主体的类型日趋多样。为适应现代行政的发展，各国均在传统的原始行政主体——国家之外，创设了新的专门从事公务活动的公法人（包括：公法社团、公法财团、公共机构）借以实现行政目的。除此之外，大量

私法组织以特许、委托的方式介入行政领域，并以其独特的方式发挥着作用。这种行政活动主体多样化的现状，使得行政主体这一法学技术名词，在类型与外延上得以扩张。

②“公务”实施方式以及实施组织的多样化造成了行政主体界定的分歧。现代行政的发展使得行政在组织上、方式上不再局限于公法的特有属性，一方面，公法组织以契约等私法方式实施行政的情况屡见不鲜，甚至对于有些公法人而言，以私法方式实施公务成为其重要特征（如，法国行政主体中的工商业公务法人）；另一方面许多私法组织以特许、委任、授权等方式介入行政活动，执行一定的行政任务。这些私法组织有的得以行使公共权力（如；德国行政主体中的“经授权行使国家高权之私人”）；有的则通过私法方式实现行政目的。后一类组织能否成为行政主体，理论界尚存在很大分歧。基于现代行政在组织与行为方式上的复杂性，理论界存在三种不同的行政主体界定方式：其一、组织意义上的行政主体，这种观点将行政主体限定于依公法成立的组织，即公法人，例如：法国行政法学中有关行政主体的界定；其二、公权力意义上的行政主体，正如德国学者Battis 主张的“应将行政主体的概念限定于具有公法权利能力，即可行使公权力的行政个体。”根据这一原则，行政主体泛指一切行使公权力的法律人格（包括经授权行使公权力的私法组织）；其三、公务意义上的行政主体，泛指一切实施公务的组织。既包括公法组织又包括私法组织；既包括以公权力方式实施行政的组织，又包括以经营、服务等非权力方式实施行政的组织。这些理论界的分歧从不同的角度反映出行政主体的特征，再次映证了现代行政的复杂性与多样性。

（2）“公务”的变动性与行政主体外延的不确定

如前所述，随着社会发展的需要，现代行政已由“公共权力”走向“公共服务”，行政主体已非单纯的行使公权力的主体，而蜕变成公共服务的提供主体，因而，何为“公务”，如何界定“公务”直接影响着现代行政主体的范围。

法国行政法学认为，就实质意义而言，公务是指政府为直接满足公共利益的需要所必须实施的行为。因此，公共利益便是公务概念的核心。但在现代社会中，公共利益属性又非公务活动所专有。例如：政府的私经济活动以及私人的公益活动均含有“公共利益”的因素在内。在此情况下，如何理解“公共利益”与政府活动的关系，成为界定“公务”的关键。在理论与实践中，人们倾向于从“直接目的”的角度来理解公务活动中的“公共利益”，即当行政主体认为如果不从事某种活动，公共利益的需要就不能满足或不能充分满足，从而决定承担某种活动时，这种活动就成为“公务”。因此，概括地讲，某项活动之所以成为公务是以满足公共利益所必须为前提的。狄骥在综合公共服务所有特征之后，如此定义：“任何因其与社会团结（公共利益）的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。” 并由此得出一个结论：“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势。而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加，这是非常合乎逻辑的……。” 由此可以看出，从动态的社会发展而言，公务的内涵与外延始终处于流变状态之中，公务的范围具有一定的阶段性与社会变动性。这种变动取决于社会的发展以及相应的公共需求，但唯一能够肯定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈上升趋势，公共服务的数量也日益增多。

面对公务范围变动性这一特征，在实践中确定一个客观标准用以衡量某项活动是否属于公务范畴，明确其实施者是否具有行政主体的属性，是否应当遵循特殊的公法规则，进而确定行政法的适用范围是十分必要的。对此，法国行政法院在实践中通常的做法是：首先，考察相关的立法意图；其次，在法律无明确规定的前提下，则根据一系列的外部标志加以判断，其中最主要的一种标准在于是否享有公法特权，例如：公用征收权、强制缴费权、独占权、单方面科以负担权、给予相对人免费使用权等，但所有这些外部标志都只具有相对性，而不具有普遍适用性。就私人的活动而言，如果从事此项活动必须得到政府特

许，受到特别控制，不适用私法规定，享有一定的公法特权等，则可以判定为实施公务的组织。但就工商业而言，则主要依其经营目的（是否以营利为目的）来判断。 这种判断标准的多样性与灵活性正是现代行政复杂性的体现。

“公务”的时代变动性以及具体判断标准的灵活性为进一步确定从事公务活动的行政主体，以及现代行政法的适用范围增加了难度。因此，面对公共职能的日益复杂，从发展与现实的角度来理解行政与行政的主体成为现代行政主体理论研究的重要内容。

2、多元化是现代行政主体的发展趋势

在行政法学上，行政主体概念的实质意义在于探求、概括行政职能最终落实的权利义务主体，即“行政所由出的主体”。传统行政法中，行政主体的概念建立于国家主权理论与国家法人说基础之上，因此，国家作为主权的所有者，必然合乎逻辑地成为行政权的最终归属者。

随着社会经济、文化生活的发展，国家职能日益增多，行政的活动领域日渐扩张，单纯的国家行政、权力行政已经不能适应现代社会的需求，行政民主化、灵活化、多样化成为一种必然的发展趋势。伴随这一趋势出现的是行政分散化与行政分权制度，即将复杂的行政事务以地域或事务为标准分配于其它组织，在其自主行政、自负其责的前提下，建立科学、合理的国家监控制度。随着这种分权制度的落实，在国家这一行政主体之外，涌现出大量的其它组织（如：公法社团、公法财团、公共机构等），它们在其各自职能范围之内享有公权利、承担公义务，成为现代行政不可或缺的主体。为了以视区别，人们将具有行政原始支配权的国家称为“原始行政主体”，而将后起的行政主体称为“衍生行政主体”。此类衍生行政主体的大量涌现，是现代行政分散化的具体体现，展现了现代行政的根本特征，蕴涵着现代行政变迁的实质。从原始行政主体走向原始、衍生行政主体的并存，展示

了现代行政主体由一元走向多元的趋势，表现出现代行政主体多元化的基本特征。

纵观各国行政主体的类型，其多元化的特征具体体现在如下方面：

（1）地域性行政主体的分化与组合

地域性行政主体分化的前提在于行政民主与地方自治的确立，它标志着实行地方自治的地方团体，在其法定权限范围内成为独立的法律人格。这种独立法律人格的出现是行政垂直分权的产物，它确立了国家与地方作为两个独立的地域性行政主体之间明确的权力义务关系，意味着国家与地方自治团体之间在事务管辖权（固有事务、团体委任事务、行政事务以及机关委任事务）以及监督方式、监督范围方面的法定化。

在地域性行政主体分化为国家与地方自治团体之后，因经济联合，社会一体化发展的需要，各国均存在地方团体为达成某一特定行政而组成联合体的情况。这种联合体亦具有独立的公法地位。因而，各国行政法学均将其视为一种新型的行政主体。因立足点不同，各国对其性质作不同理解。比如：日本将其称为“特别地方公共团体”，而法国则将其视为一种特殊公务法人即“地域性公务法人”。这种行政的分化与组合，以及由此而产生的新型行政主体，显示出现代行政实施的灵活性，体现了现代行政主体多元化的发展趋势。

（2）一般性行政主体与专门性行政主体的分立

这种分立主要体现为公务分权以及由此而产生的具有相对独立性和专业性的公务组织。所谓公务分权即将需要一定独立性的行政事务从国家、地方团体的一般行政职能中分离出来，成立专门的公法人实施。此类公法人存在的目的在于：增强现代行政的活力，弥补传统地域性行政主体灵活性不够，官方色彩过浓等缺陷。在法国行政法中，这类公务法

人按其各自分担公务的类型，将其分为：行政公务法人、地域公务法人、科学文化和职业公务法人、工商业公务法人。德国以及我国台湾行政法学则从法律技术出发，按照它们各自组成因素的不同，将其分为：公法社团、公法财团、公营造物法人。

（3）私法主体与公法主体的并存

在传统行政法学上，行政主体的外延原则上等同于公法人，然而，随着行政的扩张以及行政分散化实施的需要，现代行政已非公法人的专利，各国实践中均存在大量特许、委托、授权私人从事行政事务的情况，例如：德国行政主体中的“经授权执行行政任务的私法组织”，以及我国台湾行政主体中的“公权力受托人”。此外，还存在国家或地方团体设立私法人，并授权其以私法方式执行特定行政任务的情形。后一类私法人能否成为行政主体，理论界虽存在很大争议，但不可否认的是，现代公共行政的实施方式与途径已日趋多样化，这种多样化对传统行政主体的界定提出了挑战，并加剧了现代行政主体的多元化趋势。

二、现代行政主体多元化的原因与背景

从“公共权力”走向“公共服务”是现代行政发展的必然趋势，这一发展极大地拓宽了行政的内涵与外延。伴随着这种扩张趋势，引发出行政民主化、灵活化、以及方式多样化等现代行政的需求，与此同时，为适应现代社会的发展，提高行政效率，改革僵化体制，调整政府模式，在“有限小政府”的前提下，发挥行政作用，满足多元化的社会需要，成为现代行政面临的双重目标。如何能够实现此两种目标的有效统一，成为各国现代行政改革的实质核心。这一矛盾最终的解决途径是行政分散化，即将公共行政的职能分散于多个主体，培养、扶持政府之外的其他公共服务机构，并使其具有实施行政的主体性。这种行政分散化改变了传统政府垄断公共行政的局面，使得现代行政从政府的直接行政过渡为直

接行政与其他非政府机构间接行政的并存。这一过渡促使国家这一原始行政主体之外衍生出许多新的行政主体。从直接行政——间接行政，从原始行政主体——衍生行政主体，不仅是现代行政的需求与行政分散化的体现；而且展现了现代行政主体由一元化走向多元化的发展趋势及其深刻的根源。

（一）公共行政的发展与扩张——现代行政主体多元化的背景

在古典经济学家亚当•斯密的自由经济政策占主导地位的自由资本主义时期，由市场这只“看不见的手”来调节社会经济成为一种理想的社会模式，在此种模式之下，政府角色相当于消极的“守夜人”，行政职能主要限于维持公共秩序，处理国防、外交等事务，所谓行政主要指“公共权力”的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性是其主要特征。

自20世纪以来，随着社会事务的日益复杂，有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展，难以满足日益增长的社会需求。积极的服务行政成为一种时代趋势。正如狄骥所言：“今天，作为某种复杂变革过程的结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出了提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种其它职能，……包括公共教育、济贫、公共工程、照明、邮政电报电话、以及铁路运输。” 随着上述经济政策的调整以及社会发展的需要，国家从经济、社会发展的“外部保证人”演化成了直接参与者。在这种演变之下，行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政，无论从其活动范围、方式以及主体而言都日趋多样化、灵活化。“今天，除维持治安和确保税收这样一些传统的权力作用外，与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用，在行政活动领域越来越占主要地位。” “……再经一、二次大战，福利国家（wohlfahrtsstaat）、保护国家（Fursorgestaat）、助长行政（Forderung srerwa ltung）、给付行政（leistung sverwaltung）等新颖之国家目的及行政作用论逐渐被接受，行政机

能遂呈几何级数之增繁多涉，行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求，日益迫切……” 在这种发展趋势下，行政的内涵除传统的警察活动之外，亦增设了大量的公务活动，诸如：工商业公务、社会公务、职业公务等。这些大量出现的公务活动，不但涉及到产业经营，而且包含众多的社会救助与保障的实施，充分展示了现代行政的活动空间，及其在社会生活中的重大作用。因此，现代行政已不再是“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，体现为公共事业的提供、社会福利的保障等等。这些非权力行政的出现是政府职能调整、演变的必然结果，并促使公共行政的理念发生了根本性的改变，它标志着现代行政已由“公共权力”走向了“公共服务”。这一发展以及由此引发的行政扩张为现代行政主体的多元化提供了契机。

（二）公共职能的分散化与社会化——现代行政主体多元化的原因

从“公共权力”走向“公共服务”是现代行政发展的必然趋势，这一发展极大地拓宽了行政的外延。伴随着这种扩张趋势，引发出行政民主化、灵活化以及方式多样化等现代行政的需求。为适应现代社会的发展，提高行政效率，改革僵化体制，调整政府模式，在“有限小政府”的前提下，发挥行政作用，满足多元化的社会需要，成为现代行政面临的双重目标。这一矛盾最终的解决途径是行政分散化，即将公共行政的职能分散于多个主体，培养、扶持政府之外的其他公共服务机构（诸如法国的公务分权制度）。这种行政分散化改变了传统国家垄断公共行政的局面，促使现代行政从政府的直接行政过渡为直接行政与其他非政府机构间接行政的并存，从而实现了公共管理的分散化与非垄断化，这些承接公共职能的非政府机构进而拥有了行政主体资格，成为独立于政府机构之外的新型行政主体——衍生行政主体，此类衍生行政主体的出现正是现代行政主体由一元化走向多元化的具体体现。

1、行政扩张——公共职能分散化与社会化的根源

如前所述，伴随着社会经济、文化生活的发展，公共行政的职能与活动领域日趋扩张。但70年代末的经济滞涨与财政危机，使这种税收与服务的等式开始倾斜。政府面临提高税收或拒绝服务的两难抉择。加之政府职能膨胀所产生的机构臃肿、人浮于事、财政赤字累累、行政机器运转不灵等弊病，使得国家行政管理系统再次陷入困境。弗里德曼•A•哈耶克、戈登•图洛克、詹姆斯•M•布坎南等人在对现实进行了分析之后，指出发达国家行政机制的弊端在于国家奉行的垄断调节政策压抑了民间的积极性，滋长了市民社会对政府的依赖，弱化了其自主与自立能力，造就了许多专向政府提出非分要求的压力集团，从而削弱了社会的活力与生机。因此，重新估价、界定政府作用，调整政府的行政管理模式，推行新一轮的行政改革成为当务之急。 新公共管理理论所提出的行政分散化正是解决这一矛盾的最佳途径。其实质在于改变传统政府行政的模式，根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，实现服务功能在政府、社会和市场间的合理配置，将竞争机制引入政府服务领域，打破政府垄断，实现行政分散化，从而提高公共服务的效率与质量，减轻政府行政负荷。这一方法使得政府、社会、市场各自以其特有的组织以及活动方式分担公共服务的供给，打破了“大政府“模式下政府垄断公共服务的局面，为现代行政注入了新的活力与生机。

顺应这一形势，涌现出众多的社会中介组织，诸如：商会、同业公会等。这些非营利性组织以其各自的方式实现市民社会的自主管理，参与社会公共产品的供给，从而形成介于市场与国家之间的调节机制，分担着社会的公共管理职能，并促使政府由全能政府向有限政府的转变。这种公共职能的分散化意味着传统国家垄断行政的摒弃，展现了现代行政民主化、多样化、灵活化、自主化的特色，揭示了现代行政主体多元化的实质原因，使得行政在现代社会已非政府的专属功能，标志着行政由直接行政走向了直接、间接行政两种方式的并存，并由此造成行政的分散化与行政主体的多元化。

2、第三部门的发展——公共职能分散化与社会化的体现

现代社会科学将社会组织分为政府组织、营利组织、非营利组织三大类，并依次称为第一、二、三部门。第三部门的存在由来已久，而对其系统地研究则始于70年代，时至今日，何为第三部门学术界仍未形成统一认识，套用美国学者尤劳的说法，“第三部门”这一概念的核心特征也许就在于其含义的不明确性。因其处于国家与市场之间并起着沟通、桥梁的作用，也有人称其为“中介组织”。其特征体现为“非政府”、“非市场”、“非营利”性。在政府模式由“全能大政府”向“有限小政府”转型中，随着政府的“卸载”、“退却”以及公务服务社会化的改革中，此类非政府机构发挥着越来越重要的作用。具体体现为：

①填补政府功能空白

现代社会是多元社会，随着人们价值观念、经济利益日趋多样化，社会已分化为各种各样的利益集团。承担公共服务职能的政府已无法满足如此数目巨大、种类繁多、彼此冲突的“局部性”需要。与此同时，成长于市民社会的第三部门恰恰体现了社会的“自由”和“多元化”价值，能够适应并有效地满足社会对公共服务的多元化需求，并可弥补政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端。

②沟通市场与政府

在市场与政府之间起沟通与桥梁作用的社会组织主要指第三部门中的同业公会（如商会、律师协会等）。这类中介组织在自治、自律的基础进行自我管理，从而使行政权的分配更接近于第一线，并为行政领域注入了民主的活力。这类组织通常可以行使一定程度的“公共权力”，是存在于市场、政府调节手段之外的中间调节机制，起着沟通政府与市场的功能。

③承担公共服务职能

伴随着政府模式的调整与行政改革，国家垄断公共服务的局面已经打破。自本世纪60年代以来，在西方社会出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势。许多过去由政府直接提供的公共物品，如政府主办的大学、医院、基础设施等，如今正变成由政府资助的非营利机构，并以独立的、非利润分配团体的形式进行运作。这些公共服务从政府的直接管理与提供转变为由独立的非营利组织承担，正是现代行政由直接走向间接的具体体现。

上述功能使得第三部门在现代公共行政中的作用越来越大，成为分担公共职能的行政主体，从而打破了公共职能国家垄断的全能政府模式，并最终实现了公共职能在政府与社会之间合理分配，展现了现代行政主体由一元化走向多元化发展趋势。

三、改革与我国行政主体的分化

自1978年以来，中国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，使得中国社会结构面临着重大的调整与变迁。这一调整与变迁预示着全能国家的逐步解体，以及社会、市场要素的重新整合与分化，并促使传统政府垄断“公共职能”的行政模式得以瓦解，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。这种公共职能的重新分化与整合标志着我国现代行政主体正由传统一元化走向多元化。

（一）全能政府与公共职能的国家垄断

国家全能性是中国传统计划经济体制的实质核心。在这种一元化的体制中，国家集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，在这种全能化的国家体制下，国家垄断所有的

社会需求配给手段与功能，成为自然资源、社会资源最终意义上的占有者和分配者。与此同时，个人作为社会基本成员的生活被最大可能地公共化。伴随着这种全社会的公共化改造与同构，私人领域淹没于公共领域之中，市场与社会被吸纳、同化于国家内部，从而实现了整个社会结构的单一化与纯粹化，形成了公与私复合，国家与社会同一、合体的特有社会现象。在这种公共化程度高度发达的体制下，公共行政的职能渗透于社会生活的方方面面，公即私，私即公。从而形成国家对公共职能，乃至全部社会生活的垄断与控制。

在这种传统体制之下，每一个社会成员并不以个体的方式而存在，任何人都必须皈依于一定的“单位”（即与某种基层“公共”组织保持从属关系），并以此获取其社会身份，从而形成国家——单位——个人这一纵向调控体系。在这一体系中，国家垄断所有自然资源、社会资源的所有权，并通过“单位”这一中介实行社会配给。这种单一化的公共管理模式导致各种类型的“单位” 成为国家行政体制的基本单元，并作为国家政治组织的“延伸体”而存在。这使得所有的行政、事业和企业单位所承载的功能具有某种程度的一致性和同构性，从而使必要的社会分工和社会分层淹没于一元化的社会结构体系中。

（二）改革与传统社会结构的解体

自改革以来，由于社会发展动力机制的开发，传统的单一体制开始分化，“单位”功能在市场化进程中的分解与重新定位已成必然之势。这一分解首先以政企职责分离为突破口的，进而打破“单位”作为国家行政组织的延伸的传统模式，并在此基础之上，明确行政、事业、企业单位各自的社会角色及功能，从而建立适应市场经济的组织、功能体系。

在改革中，伴随着“国家的缩影”——“全能单位”的分化，全能国家的公共管理体制已逐渐走上解体，市场与社会因现实的需要脱颖而出。传统的一元化社会结构已逐步为国家、社会、市场的三元结构所取代。总结中国社会经历的这场全面而深刻的变化，有学

者将其概括为“权力多极化”过程，并指出：“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单级结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978——1998年之间中国社会结构演变的基本脉络。” 这种多极结构的实质在于将市场与社会从国家桎梏中解放出来，明确其各自的功能，活动的方式与遵循的基本法则。这种多极化结构打破了公共职能国家垄断的传统，促使公共职能分担方式的调整与重构。

（三）中介组织的培植与公共职能的分担

20年来的市场化改革，不但改变了我国原有的经济体制，而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的一元化社会结构，促使国家——社会——市场三元模式的初步形成。随着单一体制的解体，以及社会自治化的需求，“小政府”“大社会”成为一种理想的社会管理模式。这一模式的确立标志着政府从社会领域的退却，以及社会自主性的提高，在这种自主性的要求之下，社会承接起政府“退卸”下的公共职能，并通过大量的非营利组织（即第三部门）得以实施。许多具有自治属性的社会中介组织，如各种行业自治团体（律师协会、会计师协会、足球协会等）逐步建立起来，并以非政府机构的身份承担着整个行业的自治与自律，行使着过去由政府部门行使的管理职能（包括章程制定权、强制征收会费权、纪律处分权等），成为分担公共行政的主体。就经济领域而言，在政府转变职能的趋势之下，商会、行业协会等社会中介组织的作用日益突出。十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出：“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐渐减少”、“要发挥行业协会、商会等组织的作用”。八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出：“深化经济体制改革，转变政府职能，把不应由政府行使的职能转给企业、市场和社会中介组织。”中共十五大报告进一步提出要“培育和发展社会中介组织”，这些决议对社会团体等社会中介组织在社会主义市场经济体制中的重要地位和作用给予了充分的肯

定，并为社会中介组织行使公共职能提供了政策依据。

鉴于我国正处于社会变革与转型时期，许多承担公共职能的中介组织，仍然具有浓厚的官方色彩，在机构设置、人员配置、组织管理等方面缺乏应有的自主性与独立性，实质上依然是政府行政权力的延伸。因此，合理界定政府在公共管理中的角色，规范与完善非政府组织的公共职能，在保障中介组织自治性、独立性的基础上，实现政府的宏观监控，促使公共管理由单纯的直接行政向直接行政与间接行政并存过渡，进而实现全能政府向有限政府的转变，成为我国行政改革的重要内容。

四、行政主体多元化与行政法学研究

如前所述，“公共服务”国家观念所导致的行政扩张，以及由此而产生的行政分散化是形成现代行政主体多元化的根本原因。从另一角度而言，现代行政主体从原始主体——衍生主体，从公共权力主体——公共服务主体，体现了现代行政的发展趋势。因而，行政主体的多元化既是现代行政变迁的产物又是其变迁的体现。随着现代行政从“公共权力”走向“公共服务”，行政主体由一元化走向多元化，以“公权力”为核心的传统行政法学已宣告解体，代之而起的是现代行政法学。因而，以行政主体的多元化为立足点，考察、分析行政法学的发展、变化是十分必要的。

（一）行政法性质的界定与行政主体多元化

1、行政法学研究方法的变迁——从公私法的二元论到公私法的相对论

（1）公私法二元论下的行政法学

在大陆法系的法律传统中，因调整对象、法律内容的差异，存在着较为严格的公私法之分，并分别形成各自独立的法律体系，适用不同的诉讼程序。在这种公私法二元主义下，行政法当属国内公法，“行政法是指有关行政的组织、作用及其统制的国内公法” 成为一种普遍认可的定义。因此，行政法不仅仅是承认行政的特殊法技术的特别法，而且被认为是规范行政固有事项，与民事法即私法对立且并存的法体系。在这一认识下，探求行政法的特殊性，明确公私法的界定标准，成为法学研究不可回避的问题。但是，“到底基于有关行政的法的何种性质而承认其特殊性和固有性，亦即公私法的区分标准，在法学研究领域一致没有形成统一学说。” 归纳起来，主要的见解有：主体说、生活关系说、利益说、权力说等等。但通说认为，行政法的特殊性质在于以国家作为统治权的主体，行使公共权力。在此种意义下，行政等同于公共权力的行使，行政法的调整对象亦在于公共权力。因此，作为行政法学技术名词的行政主体指代行使公共权力的法律人格。

（2）公私法相对论下的行政法学

随着现代行政的发展，一方面，行政的功能不再局限于公共权力的行使，行政开始致力社会公共服务的提供，并向私人领域渗透；另一方面，应“公共服务”的需要，许多私法组织介入公共领域，并享有行政法上的特权。哈贝马斯将此种现象称之为“国家的社会化”与“社会的国家化”，并指出：“在社会福利国家的工业社会中，各种社会关系越来越复杂，它们无法再用公法或私法加以分门别类，……法律的发展在一定程度上跟随社会的发展，从而导致了错综复杂的类型增加，这一现象一开始被称为‘私法的公共化’；之后，人们从相对的视角看到了同一个过程的发生，亦即，公法的私人化：公法因素和私法因素彼此耦合，直至无法分辨清楚。……国家从公法中逃遁了出来，公共权力的职责转移到企业、机构、团体和半公共性质的私法代理人手中，与此同时，也出现了私法公共化的反向过程，亦即公法之私人化。公共权力即使在行使其分配与促进职能时也运用私法措施，公法的古典标准彻底失效了。” ......

法国行政法对我国行政法治的借鉴意义—读王名扬《法国行政法》(1)

我国为中央集权国家，实行权力下放式的行政组织结构。权力下放制可以克服中央集权的的某些缺点，也能提高行政效率；但是不能发挥地方居民的积极性和创造性，不符合民主政治原则。[3]而法国实行分权制的行政体制，实行地方分权和公务分权。地方分权能够发挥地方上的积极性，公务分权更能够避免一般行政、特别是政治因素的干扰，可以发挥技术人员的优势。当然过度分权会削弱国家力量，重视特殊利益，忽略普遍利益。我国地方保护主义向来严重，在发挥地方和行业积极性的同时，又要避免地方保护主义、行业垄断的弊端。我们的做法应该是加大权力下放的力度，让地方政府享有更大的权力，同时加强对地方的监督。在某些专业的行业成立一定的公务法人组织，克服普通行政机关和人员管理能力上的缺陷。同业公会应该发挥更大的作用，这样多元的行政主体有利于人民的参与，实现行政民主，提高行政效率。与行政民主化相对应，必须加强行政监督，包括行政监察和行政诉讼。而富于专业领域的公务法人和同业公会以行政主体资格，也便于法院通过司法权力对其实行监督。

3、完善国有资产管理和经营制度，巩固社会稳步发展的经济基础

法国行政法将行政主体的财产划分为公产和私产，分别适用不同的法律调整，由不同的法院管辖。按照功能的不同，公产的范围包括根据自然性质属于公众使用的财产，以及行政主体为了公共利益制定作为公用的财产在内，分别被称为共用公产和公用公产。[4]私产是指由行政主体所有，行政主体能够经营获得收益的财产。当然公产和私产的划分是相对的，也是历史上不断演变而来的。我们认为，行政主体作为公共权力的行使者原则上不能为自身谋取利益，只能为了公共利益行使权力、做出政府行为，因而不应该有私产存在的必要。不过法国行政法学界也认为私产的目的不只追求财政收入，同时满足公共利益，这也是法国行政权力已经高度规范化、行政法治水平较高程度实现以后的产物。但是作为

执行职务的物质手段，行政主体必须对公产进行经营和管理。法国的公产制度及其复杂，至今也没有成文法的明确规定，不过根据判例有了基本一致的理解和认识。关于公产的取得、设定、管理、使用都有丰富的经验。公产制度的完善是保证行政权力的功能和效率实现物质基础。

我国是社会主义国家，行政主体的财产制度上与法国很难相对应。当然也存在行政主体对公共设施、公共财产的管理和维护。在其职责范围内的公共财产，行政主体也应该承担起所有者的责任。但是作为国民经济基础的国有资产，其良好的经营和收益是我国全体人民的利益。传统上国有资产都处在行政机关的管理之下。实行国有资产转制以后，国有资产从行政系统脱离开来，按照企业管理机制运行，行政机关能更好的行使社会管理和经济调控职能，国有企业也能积极参与市场竞争，提高经济效益。政企不分的现象基本上得以改正，但是现实中政府机关还存在过多干预经济的现象，职权范围内的公共财产管理和经营事务过多，这一方面妨碍了行政权力为公共利益服务的职能，另一方面也是的财产的效益不能充分发挥；更为最重要的是政府部门过多地接触到现实利益而滋生贪污腐败现象。行政主体对公共财产的直接管理应仅限于公众的直接需要和执行公务手段的财产，而这种管理以不收费为原则。除此以外的财产作为国有资产应该划为专门的部门管理。

国有资产管理部门管理的财产范围是极其广泛的。其中包括可以独立运行的改制成功的国有企业；也包括一些仍然提供公共服务的企业、事业单位的财产以及行政机关直接管理下的财产。这些财产原则上都按照市场化的需要运行。由国有资产管理部门接管，按市场运行的方式改建，并对其运行进行监督。作为国家支柱性质的企业，行业内垄断地位的企业，在必要的情况下根据经济形势的需要，可以委托从事一定的行政职能，执行一定的公共政策。这就类似于法国的公有商业公司。国有资产按照市场运营，与民营企业具有同等的权利地位，维持公平的竞争环境。国有资产的运营要受到国有资产管理部门的严格监督，国有资产经营部门实行自负盈亏、独立经营的方针。国有资产运营单位负责人员可根

据规模的需要实行一定的委任制和聘任制，普通职工和私人企业一样实行劳动合同制。国有资产始终以全体人民的利益为最终目的，实行国家的经济政策，同时实现效益的最大化。完善的国有资产经营和管理制度，促进国有资产经济效益的发挥，巩固社会稳步发展的经济基础；同时积极配合国家经济调控政策，保证我国经济发展顺利进行；也同时使得普通行政机关超脱于现实利益，严格和公正执法。

4、规范公务员管理，完善公务员个人责任制度，促进执法为民行政目标实现

“徒法不足以自行”，实现行政法治一靠健全的法律制度，二靠执行法律的公务人员的素质。公务员的管理对于行政法治的实现具有重要的意义。法国公务员管理的制度比较健全，公务员职位分类比较完整。职位分类是公务员管理的基础，能为公务员管理制度提供一个客观依据，使人称其职、事得其人、职责明确、薪俸公平。[5]公务员的录用、考核、晋升和调动职业行为都有详细的规定。公务员的自由权利比较广泛，同时规定了广泛的义务和严格和健全的纪律处分制度。这样既对公务员给予了足够的保护，也对对公务员给予职业身份提出了特殊的要求，作出了必要的限制和监督。在行政赔偿中，区分了公务过错和公务员个人过错不同情形，分别由行政主体和公务员个人承担赔偿责任，分别适用公法和私法规则追究赔偿责任，这样的区分适应了行政上的需要，也加重了公务员的职业责任。对于公务员执法行政过程中，严格执法、主动承担责任有促进作用，也有利于对人民权利的保障。

我国新近颁布了《公务员法》，作出了比较详细和具体的规定，公务员管理也逐渐走上了规范化的步伐。而在该法中没有涉及公务员的个人责任问题，我国《国家赔偿法》中，对公务员个人责任规定也不甚明确。《国家赔偿法》规定，行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为，国家不承担赔偿责任。而在具体的行政赔偿案件中，职务行为与个人行为划分比较复杂，我国倾向于对职权行为作扩大的解释，凡是在行使职权过程中实施的行为

或因行使职权提供侵权机会的行为，一般都归为职权行为的范畴。[6]这样的做法是出于对公民权利的保护，扩大了职权行为的范围，使得公民直接向国家机关求偿，避免了公务员个人无力赔偿，公民权利得不到救济的后果。但其实这是对公务员的一种保护，这也不符合权责一致的原则，虽然《国家赔偿法》也规定，国家赔偿后可向有重大过错的公务员追偿。从保护公民权利的目的出发，就应该扩大赔偿的范围，而我国现行国家赔偿的范围很有限，仅限于直接利益、物质利益。同时也应该扩大求偿的途径，通过对公务员个人提起的赔偿请求，可以比基于现行法律对行政机关提起的赔偿请求范围更为宽，而且这种请求本身就是公民的一项权利。不应该使公务员在国家机关的保护下，免予受到其应该受到的追诉，更不应该使得公务员不对自己的行为负责任。公务员个人过错和行政公务过错并存是普遍存在的，单纯地以行政主体作为赔偿责任承担者，不符合现代法治和行政的精神，这实际上仍然是对公务人员的权力荫护。让公务员个人承担起本应承担的责任，是使其忠于职责的需要，也是为民行政的需要。

第一节 行政职能概述

一、行政职能的涵义

行政职能亦称政府职能，是指政府在管理国家和社会公共事务过程中所承担的职责和所具有的功能。行政职能的核心价值在于回答政府应该管什么、怎么管、管到什么程度和发挥什么作用的问题。行政职能表明政府在行政管理过程中所扮演的角色和所发挥的作用，反映政府行政管理活动的内容、方向和实质，它是行政组织设置和改革的依据、决定了政府的规模和管理方式、是行政权力运行的基础，因此，行政职能在政府行政管理过程中具有十分重要的地位，是公共行政学研究的核心问题和逻辑起点。在当代中国，“政府”的外延是大于“行政”的，所以，我们讲的“转变政府职能”，不能仅仅理解为是对狭义行政机关职能的转变，而是指整个政府职能的转变。下面的讲课过程中，我们对政府职能与

行政职能没有进行区分，含义是一样的。

值得注意的是，近年来，行政能力日益成为引起人们重视的一个问题，它与行政职能密切相关。行政职能框定了行政能力的基本内容和发展方向；行政能力的大小强弱则决定了行政职能的实现程度，二者互为条件、相互依存。

行政职能包括几个层面的含义：

第一，行政职能是国家职能的具体执行和体现。国家职能包括政治统治和社会管理两方面。行政管理作为国家权力的执行活动，必然要履行上述要求，以维护国家的政治运行和社会管理为己任。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”（恩格斯）。

第二，行政职能是国家职能的一部分，与其他国家职能密切联系。在传统社会中，国家的立法、行政、司法职能混为一体，政府职能表现为专制型政府管理、全能型行政职能和不受约束的行政专横。在现代社会中，行政职能应该和其他国家职能区分开来。同时，行政职能的行使受立法机关的监督，以司法机关等国家强制力为后盾；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。特别是到了近代，由于行政权力具有较强的机动性、灵活性和伸缩性，使得行政职能大大膨胀，并逐步向立法和司法领域进行渗透。行政活动的领域日益广泛，行政管理得对象和内容不断增多，为实现广泛、复杂的公共行政职能，必须根据不同的管理对象和内容，设定相应的管理机构，规定不同的职责和权力。行政活动各个方面的职能构成了一个完整的行政职能体系。

第三，行政职能与公共行政的根本目的相联系。公共行政的根本目的是对政府基本价值理念的阐释。例如，服务型政府的基本理念是“全心全意为人民服务”，政府职能就应

较多地体现公共服务职能。第四，行政职能的实施者是行政组织体系。这一组织体系包括政府组织机构及其所属各类人员，其效率的高低，就看其履行行政职能的状况。所以，政府职能体系是其组织体系设置的基础和考核依据。

行政职能具有如下特点：

(1) 政治性（阶级性）。政府的各项职能都代表了统治阶级的意志，都是为维护统治阶级的政治统治，直接反映和体现了国家的阶级本质，表现出鲜明的阶级属性。

(2)执行性。从行政与立法的关系看，行政职能是一种执行性职能。行政职能的行使是以国家强制力为后盾，与其他非国家活动的管理相比，具有明显的强制性和权威性。由于行政职能具有执行性特征，从而使得行政职能与社会变化直接相联系，行政职能对社会变迁极为敏感，往往会以各种机动灵活的方式渗透到社会生活中去解决这些问题。

(3)多样性。行政管理的范围涉及国家和社会生活的各个方面，因此，行政职能也是多种多样的。从性质上可分为统治职能和社会职能；从范围上可分为对外职能和对内职能；从具体领域上可分为政治、经济、文化教育、社会服务等基本职能；从运行过程上可分为决策、组织、协调、控制等职能；从管理层次上又有高、中、低层次的政府职能之别。

(4)动态性。政府职能不是静止不变的，它随着社会生活及行政环境的变化而变化。社会变迁是政府职能变化的根本原因，社会发生变迁，政府职能的范围、内容、主次关系、作用、对象等也必然发生变化。适应变化和发展的需要，及时调整和转变政府职能，是搞好行政管理的重要前提和基础。

三、法国行政改革的动向和特点

法国行政改革大体上分为三个阶段、三种改革模式：第一个阶段是20世纪70—80年代采取的传统改革模式,即致力于提高政府效率，但保留原有政府模式，由于没有解决政府与公民的关系问题，因而是不成功的；第二阶段是从90年代起开始采用英美模式，即小政府、大社会，如精简政府机构，使国企私有化等，后来发现也有缺点，如银行、保险、基础设施等重要领域的私有化，会使国家调控能力受到影响；第三阶段为现在的改革模式，即国家主要对经济社会起引导作用，减少政府干预，将一些社会管理职能移交给社会，同时提高公共服务的质量和绩效。现阶段法国行政改革是多方面的，其中给代表团留下较深印象的有：

一是财政预算绩效改革。近5年来，法国开始尝试进行新的财政预算改革，目的是克服以收支平衡为基础的传统财政管理弊端，代之以更加注重结果和评估的方法，以提高公共支出和公共服务的绩效。第一步改革的做法，不是像以前那样由审议会审议整个政府预算，而是一个部门一个部门地审议预算；政府提出的年度预算只能在5%的范围内进行变动。第二步改革将于2006年1月1日起执行新的预算改革法。主要特点有：（1）议会将分社会服务项目对政府预算进行审议；（2）政府预算将3年表决一次，一次表决通过后用3年。为了实施新的预算改革，政府各部门必须在5年过渡期内（2001—2006年）提出实施计划。同时，财政部、议会和审计法院（国家审计机关）都分别成立了预算评估中心。工作流程是，每隔3年由财政部的评估中心提出预算，由议会的评估中心对财政部预算进行评估，最后由审计法院的评估中心进行审计和确定。

二是地方分权改革。法国传统上是一个中央集权制国家。为了调动地方积极性，减少中央与地方职能上的重复，法国自1982年起开始进行地方分权改革。主要做法是，在维护单一制国家结构的前提下，通过立法对中央与地方各级政府之间的权限进行划分，将许多由中央管理的事权分期分批地转让给各级地方政府，同时强化中央对地方政府的监督。分权改革取得的实际成效有：地方积极性得到发挥，在地方征税、公共教育、社会服务、

公共设施建设等方面，比以前更加负责、更加主动，为公众提供了比中央政府更好的服务。同时，在投资方面，有些地区筹集到大量投资，促进了经济发展。分权后出现的问题有：一是中央税收有限，财权也有限，调节余地不大；二是造成地区间财富分配和发展不平衡，有的地区很有钱，发展快，有的地区则较穷，缺乏自我发展能力。总之，在事权划分上，中央想保留更多些，地方想得到更多些，其间存在着矛盾，但总的改革方向是非集权化，实行有限地方自治。

四、几点启示

综合了解到的情况，结合我国实际，我们有以下几点思考：

1、积极推进政府绩效管理和评估。改变重形式轻结果的传统管理模式，实行以结果为导向的绩效管理，是当代各国行政改革的流行趋势。法国新近推出的财政预算绩效改革中的一些做法，也不无参考价值。在我国，近年来一些部门和城市在实行绩效管理方面也进行了有益探索，积累了经验。建议有关政府部门在总结国内外经验的基础上，积极推进政府绩效管理和评估工作，使之成为我国下一步行政改革的一个突破口。

2、依法行政要重落实重内容。在全面推进依法行政的过程中应当强调两点：一是在我国法律体系框架已经初步形成的情况下，依法行政要更加注重实际落实，例如立法应当简单、明确、有可操作性，执法应当有具体的行政制度作保障。德法等国经验也表明，一个国家的法治建设，不是看立了多少法，而是看法律的执行情况和实现程度。二是在我国落实科学发展观和构建和谐社会的新形势下，依法行政要更加注重内容上的与时俱进，在立法、执法和监督等环节上，充分体现以人为本、公正、公开、民主参与、防治腐败等社会主义法治建设的原则要求。

3、探讨行政层级管理的新模式。中国和法国同属单一制国家，在行政层级管理方面有不少相近之处。近二十年来，法国通过分权改革，各级政府之间的事权财权划分、税制和管理模式日渐清晰，对发展经济和公共服务起到促进作用。从我国情况看，多年来我国在权力下放和优化层级管理方面已取得重要进展，但目前各级政府之间的事权划分和职责分工并不十分明确，并且经常变动，随意性较大，职能交叉、重复和不清的问题较为突出。因此，建议在总结国内外经验的基础上，合理划分各级政府间的事权和职责分工，创新行政层级管理模式，为我国发展创造有利的体制环境。

4、在国际交往中要更加注重介绍中国。随着中国国际地位的日益提高，国外特别关注中国，而且事实上我国有些方面做得很好。此次依法行政论坛和联合国专题会上，有50%以上的提问是关于中国的，法国政府高层接见时也关注中国的改革和发展情况，对此代表团成员一一作了回答。所以，加强对中国情况的介绍很有必要，不要只听人家讲，也要有准备地介绍我们的情况，重视国际交流，这有助于增进相互理解与合作，也有利于平等交往。学会作为学术团体，今后在国际学术交流中要注重多介绍中国。