“大派出所”的定性及相关问题研究

“大派出所”的定性及相关问题研究

【摘 要】河南省于2010年开始的警务改革将派出所与区分局进行合并后重新划分为新的派出所，实践中称其为“大派出所”。随着派出所职能的扩大和组织地位上的新划分，“大派出所”问题在学理上和立法上与实践稍显脱节，本文就学理上存在的定性不明、行政法理论与行政诉讼实践中的模糊予以分析定位，以期能更好地服务警务改革实践，推动立法方面的完善。 【关键词】大派出所；定性；行政诉讼地位

近年来，面对各地旧公安管理体制和工作运行机制成为制约公安工作“瓶颈”的状况，国家大力开展警务改革，以河南、辽宁等地为试点，重点推行了以减少指挥层级、打破警种分割、推动警力下沉等为目标的警务改革探索和实践。改革模式主要有以下几种：第一，以上海、吉林辽源、江西新余等地为代表的撤销公安分局和派出所，设立新机构的改革；第二，以大庆市警务改革为代表的撤销派出所，保留和扩大公安分局的警务体制改革；第三，以福州为代表提倡“多警种合一”、“一警多能”的改革；第四，以山西太原等地为代表的激活内部竞争、警官竞聘上岗式的改革。本文将以河南省改革为例，针对改革实践当中存在的一些问题或变化，探讨警务改革之后派出所地位的现状，并对相关的行政理论问题进行学理分析，以期能更好地指导实践，完善改革成效。 一、大派出所的现状

2010年初河南省公安厅召开了包括18个省辖市公安局长参加的

党委扩大会议，决定在新乡、商丘、济源、郑州四个省辖市进行警务机制改革试点，拉开了全省警务机制改革的序幕。河南省警务改革的主要内容包括：（1）减少管理层级。通过局所合一的办法，将省辖市公安局派出的公安分局和派出所两级派出机构，整合为一级派出机构，统称为“派出所”，变现行的“省辖市公安局——公安分局——派出所”的三级管理模式为“省辖市公安局——派出所”两级管理模式。（2）在派出所设置、警力安排、领导职数和内设机构的调整方面做大做强派出所。（3）市局管理方式和职能的下放。改革后市公局按照“能下尽下、能放尽放”的原则，将能够交由派出所承担的职权和任务赋予派出所，市局重点负责高端技术支撑、重点业务支持、重大案件侦破和重大事件处置等任务。（4）完善监督体制。（5）职级待遇改变。派出所机构规格为正科级。派出所配所长、政委各1名，职级按照副县级配备；副所长、大队长按照正科配备；中队长按照副科级配备；执法执纪特派员按正科职配备。 当前警务改革在河南省基本实现了在扁平指挥模式下警力下沉、一警多能、社区警区管理建设加强等改革任务和目标，达到了调动警员积极性、社区警务室增多、更好地为群众服务、强化监督管理的社会效果。但是在学理和立法上，这样的改革使得派出所在职能和组织地位上产生了模糊，定性问题也容易发生误解，需要我们在实践的基础上探讨其学理问题的研究。 二、大派出所在行政法上的相关探讨

1.大派出所的职能。取消分局后大派出所设“四队一室”，即案

件侦查大队、治安管理大队、社区警务大队、交通巡防大队和警务综合室（其中警务综合室是由原政工监督室、警务保障室、办公室、指挥中心和督察大队等部门整合而成，负责日常行政工作）。在职责划分上，注重了“打击、防范、管理、服务”有机结合，突出了派出所多功能战斗实体的作用发挥。将刑事案件、治安案件分别归口案件侦办大队和治安管理大队，突出了公安机关的“打击拳头”，将人口管理、场所管理、物品管理和消防管理等治安行政管理职能全部下放给社区警务中队，赋予社区民警从事基础管理工作的检查权、审核权和对一般违法行为的当场处罚权。

可以看出，警务改革后的派出所之所以在实践中被称为“大派出所”除了因为其规模、数量比改革前更大、更多，还因为其职能已经不局限于原有法律规定的“社会治安管理、警告或200元以下罚款的行政处罚”等内容而有了与原行政分局相结合的新内容。派出所改革后随着职能的扩大已经不能在学理上简单的理解为市公安局授权机关，而应将其认定为有法律法规授权的行政机关。 2.大派出所的地位。我国《公安机关组织条例》第6条规定：“设区的市根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县根据工作需要设置公安派出所”。派出所在警务改革后由具有独立地位的一级变为与区分局合并为一级，从组织法上看，“大派出所”应当认定为具有独立地位的基层公安行政组织，不再是派出机关；从地位变化上看，分局与派出所合并后重新划分的“大派出所”是派出所在行政法上的一个进步。

3.行政诉讼中行政主体资格。警务改革以前派出所在行政诉讼中出现的机率不大，往往是涉及到行政处罚问题的时候才存在争议，但是法律规定派出所只有对于警告及200元以下罚款具有处罚权，使得大额的罚款或其他行政处罚行为因其权能有限而直接以其上一级行政主体作为被告参与诉讼。警务改革后派出所职能和地位的改变，导致实践上就存在这样的一个问题：原分局有权做出的行政行为如果进入诉讼，该如何对被告进行认定。在改革后虽然立法与实践上稍显脱节，但仍然可以通过学理上的分析做出判断：大派出所“一个机构、两种职能”、“一个牌子、两种称谓”同时承担原市公安分局和派出所的职能，派出所职能扩大了，地位也有所提高，“大派出所”在法律法规规定的现有职能范围内做出的具体行政行为中，可认定派出所就是具体行政行为的行政主体，不再是上一级行政机关；在行政诉讼上，大派出所可直接以自己为被告的身份参与诉讼。

三、大派出所体制存在的难点及完善建议

1.人员安置问题。任何一个改革最后的难点都是机构和人事，这是最大的难处。此次警务改革中主要出现的是撤销分局合并派出所后，个人职级待遇及人员消化安置问题。建议采取平职调整、代理试用、职位空缺的方法，即派出所所长、政委原则上由3个分局现任的副县级局长、政委转任代理，不足名额由市局选派副县级干部或副县级后备干部补充；其它原分局班子成员一律按派出所副职安排代理职务。这种干部调整任用模式，既符合干部选拔使用的程

序规定，又增加了任职民警的责任感，给没有任职的民警留下了进步发展的空间，使全体民警处在同一个起跑线、同一个公平竞争平台，较好地预防和化解了改革引发的矛盾和利益冲突，保证了队伍的思想稳定。

2.工作任务在派出所的落实问题。这次改革分局机构撤销后，大派出所就承担起了以前分局中的工作任务，同时也就出现了上级对口业务科室工作任务在派出所的落实问题。建议在“局所整合”改革中，将原分局机关民警和派出所民警按照原来从事的岗位和专业，全部将其并入新组建派出所相对应的内设机构，从事与原工作岗位相一致的警务工作，避免了情况不熟、业务不熟造成工作上的脱节。

3.警力下沉问题。过去由于有着三级领导体制，市局和分局领导体制就把大量的警力给占用了。河南警务改革后，就存在把过去的三级领导体制改为两级体制，就存在解决警力分配、警力下沉的问题。建议更多的警力沉入一线，警力重心移到基层，改变了以往全省公安系统警力结构“倒金字塔”的状况，使每个派出所都能形成一个综合战斗实体和作战单元，确保了第一时间有足够警力来处置应对辖区内的各种案件事实。