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为适应经济的发展，政府部门必须转变职能，转变职能的关键是建立科学完整的绩效评估系统。而在我国，有关政府部门绩效评估的的理论研究和实践探索都与现实要求有很大的差距。
本文分析了政府部门绩效评估的现状，指出建立科学的政府绩效评估体系的迫切性；介绍了平衡记分卡在政府部门中的研究与应用，指出平衡记分卡是先进的绩效评估和战略管理系统，是创建高绩效的政府的有效工具；分析了水务部门平衡记分卡的构建原则、构建框架和要素，对平衡记分卡在水务部门中的构建进行了理论探索。
本文以武汉市水务局为例，构建了武汉市水务局平衡记分卡，并对平衡记分卡在水务部门应用的条件、存在的问题和解决方案进行了分析，并总结了平衡记分卡对水务部门绩效评估和管理变革的意义。以实证的形式，研究平衡记分卡在水务部门中的运用，对改进水务部门绩效，实现管理机制创新有着积极的现实意义。同时，对平衡记分卡在其他政府部门中的应用也有借鉴作用。
关键词：水务部门 平衡记分卡 绩效指标
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Abstract
In order to adapt the economic development , Government Department must transform their function. The key of transforming their function is to build scientific and complete system of performance measurement. However, the current theoretical research and practice of performance measurement of Government Department in our country has not yet met the requirement of reality.
In this papet ,the author has am analysis of the preset situation of performance measurement of Government Department, pointing out the urgency of building scientific system of performance measurement; made an introduction to the study and use of BSC in Government Department, pointing out that BSC is advanced system of performance measurement and strategic management and efficacious tool of building high achievement Government; made an analysis of building principle ,building frame,element of BSC in Water Department; made an theoretical exploration of BSC’s building in Water Department.
This paper gave an example such as Wuhan Water Bureau , building BSC of Wuhan Water Bureau; made an analysis on BSC of Wuhan Water Bureau in respect of its applying condition, existing issue, solving plan. The author sum up the significance of performance measurement and management changing of BSC to Water Department; made a research of BSC’s applying with concerete evidence in Water Department. These had positive practical significance for improving performance and bringing forth new managerial mechanism in Water Department. The same time ,above work offered consultative model to other government for BSC’s applying.
Key words: Water Department Balanced Scorecard Performance Indicator
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1 绪言
“政府必须对结果负责”，“政府必须用更少的钱提供更好的服务”，“政府的底线是……。”面对社会公众这样的要求和呼声，政府唯一可能的应对之道就是提高政府绩效。20世纪70年代以来，为了有效解决政府效率难题，为了适应全球化和国际竞争的环境条件，为了重建政府能力和公众信任，西方国家掀起了一场声势浩大的政府再造或新公共管理运动。这场运动的主题之一便是建立绩效导向的政府模式。与此相伴，绩效评估作为评价、测量和改进政府绩效的管理实用工具，逐渐在西方发达国家的公共管理实践中得到普遍应用。以致于许多人认为当今世界各国在政府治理方面正出现一种评估国的趋势。（刘旭涛，2003）
近年来，随着我国改革开放力度不断加大和政府行政改革实践的不断深入，我国政府部门在绩效评估方面也做了很多有益的探索和实践，并且涌现出来一些具有创新性和典型性的先进做法。但是，这些绩效评估的做法大都只从个人层面，也就是仅仅停留于对个人的考核，而对组织绩效的评估还未引起足够的注意。从总体上看，我国政府部门的绩效评估还处于实践的起步阶段，与现实要求还有很大的距离，表现在诸如绩效评估实践缺乏系统理论指导、绩效评估采取突击运动式的大检查、大评比形式、绩效评估指标选择不合理等等方面。绩效评估具有很大的盲目性、随意性，而且往往流于形式，难以使组织绩效在不断反馈的基础上得到持续改进。因此，研究并建立科学合理的政府部门绩效评估体系在我国已经显得尤为迫切而重要。本文正是在此背景下尝试对我国水务部门绩效评估作出探索性的研究:
首先，从实践角度来说，绩效评估作为重要的管理工具，对于改进水务工作，提升水务部门绩效具有极为重要的意义。而目前水务部门的绩效评估还处于实践的起步阶段，存在着很多问题和缺陷，难以使组织绩效在不断反馈的基础上得到持续改进。平衡计分卡作为一种创新性、革命性的战略绩效评估系统，它的引入，能够很好地克服水务部门绩效评估中存在的问题，实现水务部门绩效的科学合理评价。
其次，从学术理论研究角度，本文把九十年代管理理论的新方法—平衡计分卡，
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应用于水务部门的绩效评估，对平衡计分卡在我国应用的可行性和思路进行了探讨，丰富和发展了水务部门绩效评估的理论，为水务部门绩效评估提供了一种新的思路。
本研究采用的方法主要有:
(1)文献研究法—通过文献研究，对政府部门绩效评估理论和平衡计分卡方法进行了回顾总结，为水务部门平衡计分卡绩效评价系统的设计提供依据。
(2)定性分析法—通过逻辑推理、归纳等定性的分析方法，根据政府部门绩效评估理论、平衡计分卡理论和实践以及水务部门的职能和活动范围，理论推导出水务部门平衡计分卡绩效评估系统及平衡计分卡的四个方面内容。
(3)实证研究—将平衡计分卡绩效评估系统应用于个案绩效测评中，对平衡计分卡在武汉市水务局的运用进行了实证研究。
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2 政府部门绩效评估研究
温家宝总理在十届人大三次会议上的《政府工作报告》中关于加强行政能力建设问题时指出：“坚持以人为本、执政为民，牢固树立科学发展观和正确政绩观，大兴求真务实之风，严格执行统计法，抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评估体系。”创建高绩效的政府机关，是行政生态环境变化提出的迫切要求。政府要以更少的投入，获得更多的产出；以更快的速度，更好的品质，为公众提供称心满意的服务。为此，必须建立科学的政府绩效评估机制，提升政府的能力，尤其是战略管理，行政执行和行政监督能力。目前，我国的政府绩效评估，无论在理论上，还是在实践上都刚刚起步，对此展开研究具有重要的理论和现实意义。
2.1 我国政府部门绩效评估现状、问题及原因分析
政府绩效评估是指在科学的政绩观的指导下，基于特定的价值取向，构建一定的标准体系，运用科学的方法、程序和技术对政府部门的效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面进行分析判断，是对政府管理过程中的投入、产出与成果影响所反映的绩效进行评定的过程。政府绩效既包括显性的、可量化的短期业绩，也包括潜在的、难以量化的长期影响；既包括与政府管理工作任务直接相关的任务绩效，还包括政府管理行为所导致的周边绩效（如环境影响、公民满意度等）。(Bouckaert,1993)
2.1.1 政府部门绩效评估现状
目前我国政府绩效评估还处于初始阶段，由于评估系统不够科学，导致了一些政府部门行为的短期化，出现了一系列不和谐的现象：
(1)数字造假。“数字出干部，干部出数字”，不在扎扎实实的工作上下功夫，专在各种汇报数据上做文章，搞不切实际的高指标、浮夸风。
(2)违背经济规律，急功近利，乱铺摊子。热衷于搞各种各样的“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”，劳民伤财，缺乏实效，甚至“金玉其外，败絮其中”。
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(3)脱离实际，好大喜功。超出财政承受能力搞“开发”、上项目，不仅花光了本届财政收入，而且预支了下届，甚至下几届的财政经费，有的甚至挪用救灾款等专项经费。
(4)缺乏政策延续性。一届班子一个想法，刻意求新图异，往往虎头蛇尾，造成资源的巨大浪费。
(5)“三年书记”的非正常人事变动“规律”，即“第一年熟悉情况，第二年大干快上，第三年捉摸找地方”。
这些现象，与科学发展观和正确的政绩观是背道而驰，不仅引起了广大人民群众的强烈不满，而且给我国的长期均衡、稳定、协调、全面发展埋下了隐患。 2.1.2 政府部门绩效评估存在的问题
政绩是政府在公共管理和公共服务过程中体现出来的效率、能力水平及所产生的成果和影响，是人民群众和上级组织评价政府行为和政府能力的主要内容。造成地方政府热衷于短期行为的原因是复杂的，缺乏科学的政府绩效评估体系是重要因素之一。当前政府部门绩效评估存在的主要问题有：
(1)在评价标准上，缺乏全面、综合、客观的评价指标体系。社会本身是复杂的，发展本应是全面的，但不少政府部门只注重单一的GDP指标，而忽略了社会可持续发展的要求。更普遍的问题是，只注重 “有形政绩”，而忽略了同样重要的“无形政绩”。衡量政绩只算加法、乘法（成绩和效益），不算减法、除法（代价及负面效应），从而使政府公共决策严重失衡，甚至饮鸩止渴，以表面的发展繁荣掩盖了巨大的潜在性危机。（李静芳，2001）
(2)在评价方法上，往往只注重定性分析，而忽略定量分析。由于缺乏比较全面的量化指标，不仅缺乏应有的科学性和可操作性，而且为评价上的随意性留下了过大的空间。
(3)在评价对象上，只注重对主要领导同志个人的评价，而忽略了对政府整体工作的评价。政府工作是一个系统工程，在这个系统中，主要领导同志当然起着重要作用，但是，政府的工作效率、水平、作风等等，主要体现在政府各部门以及政府工作人员的具体工作中，渗透到社会生活的方方面面。因此，只有在评价主要领导
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同志的同时把政府工作作为整体进行考察，才更贴进实际、更符合人民群众的客观感受。
(4)在评价主体上，长期以来只有单一的主体，即上级组织人事部门，评价由上而下，造成部分政府官员只对上负责，不对下负责。而且，由于是在同一体系内部相对封闭地进行，缺乏来自“体制外”的信息和监督，评价结果常常和公众、企业的感受存在一定的差距，影响到人民群众对党和政府的信任和认同。近年来，人大的监督作用有所增强，但由于缺乏延续性和专业性，影响到监督工作深入。
(5)在评价结果的使用上，往往“一项政绩多人用，多项政绩一人用”，缺乏比较严格的责任对照，有政绩你争我抢，担责任你推我让，从而使得评价的导向和规范功能弱化。投入大量的资源、人力进行评价，最终只为有限的人事变动提供参考，而难以发挥综合效能。
2.1.3 政府部门绩效评估存在问题的原因分析
缺乏一个科学的绩效管理系统是上述现象发生的根源，具体原因分析如下： (1)把绩效考核当成绩效管理。绩效管理强调通过计划、组织、指挥、协调与控制等管理手段来使组织及员工个人的绩效提高，以确保组织战略目标的实现。而传统的绩效考核则重点强调“事后的评价”，着眼于上级对下级的控制。绩效管理的循环包含了绩效计划制定、日常绩效指导与反馈、绩效考核及个人回报等四个环节的活动。因此从绩效管理流程上来看，绩效考核只不过是绩效管理其中一个环节的工作。
(2)缺乏科学的指标体系。由于缺乏科学的绩效指标分解工具，政府部门绩效考核指标体系没有形成统一关联的、方向一致的绩效目标与指标链。由于绩效管理技术的匮乏，一些政府部门无法科学、准确地设置指标，在实际操作中大多用一些模糊、无准确定义的指标来考核员工，导致考核者无法正确地指导与准确地评估，造成考核中的“人情味”，最终导致绩效考核流于形式。
(3)个人回报未能与绩效挂钩。绩效评估的目的主要是进行行政管理，如制定调迁、升降、委任、奖惩等人事决策。一方面，它具有激励功能，使员工体验到成就感、自豪感，从而增强其工作满意感；另一方面，它也是执行惩戒的依据之一，而
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惩戒也是提高工作效率，改善绩效不可缺少的措施。然而，在我国政府部门绩效评估实践中，绩效评估结果往往与个人回报脱节，使绩效评估失去了其应有的管理功能。
(4)实施中人员的问题。缺乏一支具有现代绩效管理理念及技术的管理队伍。领导仅将其视为人事管理方法，管理人员缺乏员工绩效管理的技术，基层员工没有意识到自身的绩效和整体组织的绩效之间的关系，人事部门将员工绩效管理局限于人力资源管理的日常工作来进行开发和实施，而且自身的专业人员缺乏应有的培训，并且过分着眼于文档管理。
2.2 平衡记分卡在政府部门中的研究与应用
2.2.1 平衡记分卡简介
平衡记分卡是美国著名管理学家卡普兰和诺顿开发出的一种企业绩效评估和战略管理系统。作为一种有效的管理工具，平衡记分卡在私营部门得到了广泛的应用而且取得了巨大的成功，被《哈佛商业评论》评为“过去80年来最具影响力的十大管理理念”之一。
卡普兰和诺顿发明的平衡记分卡是从财务、顾客、内部运营及学习发展等四个互为关联维度（根据公司的实际需要也可以是三个或五个等维度）来平衡定位和考核公司各个层次的绩效水平。如图2-1所示。
(1)财务维度：我们怎样满足股东、满足投资者？实现股东价值的最大化？这类指标能全面、综合地衡量经营活动的最终成果、衡量公司创造股东价值的能力。
(2)顾客维度：为了满足股东、满足投资者，使他们获得令人鼓舞的回报，我们必须关注于我们的利益相关者——顾客，关注于我们的市场表现。这类指标能够保证企业的工作卓有成效。
(3)内部运营维度：为了满足顾客，获得令人鼓舞的市场价值，我们应具有什么样的优势：我们必须擅长什么？这类指标可以提高企业竞争优势。
(4)学习发展维度：围绕组织学习与创新能力提升，衡量相关职位在追求运营效益的同时，是否为长远发展营造了积极健康的工作环境和企业文化，是否培养和维
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持了组织中的人员竞争力。这类指标可以使公司保持长期稳定发展的能力。
衡量过去的成果
财务类 目标 指标 指标值 行动计划 外界的衡量 关注于企业内部运作
顾客类 使命/战略 目标 指标 指标值 行动计划 目标 指标 指标值 行动计划 内部运营类 学习发展类 指行目驱动未来绩效指 标动标 标 值 计 划 驱动未来绩效
图2-1 平衡记分卡的四个维度
平衡记分卡四个维度实际上是相互支持的：为了获得最终的财务绩效，我们必须要有良好的市场表现，关注于我们的顾客；为了获取我们的市场，我们必须在内部运营上做一些改善；为了有效的内部运营，我们的员工必须能够不断地学习发展。 2.2.2 平衡记分卡在国外政府部门中的研究与应用
平衡记分卡在20世纪90年代初提出，在私人部门逐渐得到完善和充实后，公共部门开始关注并采用这一绩效评估工具，政府部门平衡记分卡理论研究开始出现在人们的视野中。
1993年，美国政府通过了《政府绩效与结果法案》。今天，美国联邦政府的几
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乎所有部门、各兵种及大部分州政府已建立和实施了绩效管理，目前的重心已转入在城市及县一级的政府推行绩效管理。美国交通运输部（DOT）的一个下属机构——采购部，是最早采用平衡记分卡的政府机构之一，即将战略目标贯穿整个部门，以该部门应完善的社会职责为设计具体指标的依据，保证行政部门目标、职责、具体指标的一致性，保持行政部门行政行为的科学性和可持续发展性，避免社会资源浪费。美国卡罗来那洲夏落特市政府，在引**衡记分卡时从现实出发，制定了5个战略主题，即“社区安全、城中之城、城市交通、市政重整、经济发展”，围绕主题从顾客、财务状况、内部程序、学习成长四个维度制定评估目标，从政府到各个部门建立了完整的平衡记分卡，改变了该市居民和企业纷纷迁出该市导致税基下降，税源不足的现象，改善了公众生活环境，实现了城市战略部署。美国学者马克·G·波波维奇(2002)等人对美国的一些政府组织的绩效管理进行了大量调查研究，得出这样的结论：创建高绩效政府组织必须对组织的工作进行有效的评估，评估的目的在于提供一种促进改革、目标选择和管理监控的“信息源”，而不是一种“我可抓住你的辫子了”的惩戒方式，绩效指标体系更应强调一种“均衡”的理念，如长期目标与近期目标、竞争与协作、公平与效率以及发展与稳定等方面的平衡。 2.2.3 平衡记分卡在国内政府部门中的研究与应用
相对于国外对政府部门平衡记分卡的研究，我国在这方面的研究还不是很多。目前，我国学者对平衡记分卡引入政府绩效管理主要有两大研究取向，一是通过运用政治学、行政学等知识探讨、分析平衡记分卡引入我国政府之中的可行性和有效性；二是通过运用管理学相关知识对平衡记分卡加以改进，以使平衡记分卡适应我国的行政环境。
从目前的研究现状看，运用政治学、行政学定性分析平衡记分卡对我国政府绩效管理的适用性的研究和介绍平衡记分卡性质及国外发展应用的工作做得比较充分，对平衡记分卡进一步实施和改造的应用性研究则相对不足，不足之处就是今后的研究空间。今后在如下四方面有待进一步深化研究：
一是对平衡记分卡在我国政府中实施的具体方法、步骤的研究，这关系到平衡记分卡能否有助于我国行政改革和管理绩效提高。必须结合我国国情以及政府职能
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转变的改革，基于平衡记分卡对研究政府部门战略框架的构建、战略目标分解的具体方法和具体实施步骤展开实证研究。
二是对平衡记分卡引入我国政府过程中相应的组织文化进行研究，一方面是对政府现有文化进行研究，因为平衡记分卡诞生于西方，东西方文化差异便成为提高运行效率的障碍。另一方面基于平衡记分卡的政府绩效文化进行相应的再创新研究。因为当平衡记分卡引入政府后，传统的政府组织形式转变成战略核心组织后一定会经历组织文化的巨变。大量的调查研究证明，是否能够成功地实行平衡记分卡和能否改变组织的文化有很大的关系。（蔡立辉，2002）
三是运用管理学、行政学、经济学等多学科理论方法对平衡记分卡进行优化研究。平衡记分卡作为在企业中发展起来的成功战略管理工具，得到了广泛地运用。在引入我国政府绩效管理之中时，应针对我国政府自身的组织结构、组织行为、行政过程等特点，基于多学科理论方法系统集成对平衡记分卡加以优化研究，以更有效地发挥平衡记分卡对政府绩效管理的实际作用。
四是运用相应的数学工具对平衡记分卡进行进化研究。比如，运用模糊数学等学科知识对基于平衡记分卡的政府绩效中的定性和定量指标进行分析、处理，增加其科学性、可操作性和规范性；通过对平衡记分卡的评价结果进行数学处理，引入计算机对相应的数据进行分析，以增强我国政府绩效管理的信息化能力、促进电子政务的发展。
我国地方政府使命包含三个方面的战略：经济发展、建设服务型政府与构建和谐社会。（杨红明，2003）与传统地方政府业绩评价机制相比，平衡记分卡式地方政府业绩评价机制更能满足新时期党和政府提出的可持续发展、科学发展和建设和谐社会的要求，我国正积极尝试利用平衡记分卡理论建立更为有效的地方政府业绩评价机制，以提升我国政府的治理能力。
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3 水务部门平衡记分卡构建分析
3.1 水务部门平衡记分卡构建原则
在构建水务部门的平衡记分卡时,应当遵循一些必要的原则,这些原则是：
(1)战略导向原则：这是构建平衡记分卡最基本的一个原则，即各个指标的设置要能体现水务部门战略的重点。在有限的计划资源配置上，也要根据其对战略的驱动分清主、次、轻、重、急、缓。
(2)系统化原则：平衡记分卡的构建必须与水务部门的全面预算、流程优化、组织设计、岗位设置及任职资格体系等紧密相连，配套使用。
(3)突出重点原则：在进行关键绩效指标设定时，切忌面面俱到。应当突出那些最为关键的绩效关注点，尽量去选择那些与水务部门关联度较大、与部门及职位职责结合更紧密的指标。在分配关键指标权重时，如果该指标的权重低于5%，就不纳入平衡记分卡。
(4)可驱动原则：在分解指标时，所设置的关键绩效指标必须是绩效责任人能够控制、能够驱动的，要将其界定在部门或员工职责可控制的范围之内，即要与部门或员工的职责和权利相一致。否则就会导致目标任务无法实现。
(5)可实现性与挑战性相结合原则：在确定指标值时，各个指标应当具有一定的挑战性但又可实现。指标值的确定不能过高，也不能过低，如果指标的值设置过高，无法实现，就不具有激励性；如果指标值设置过低，就不利于组织绩效成长。
(6)充分沟通原则：在构建平衡记分卡过程中，尽量避免强制下压目标而采取沟通、参与的方式进行。这样做的意义在于一方面可以使各方的潜在利益冲突暴露出来，便于通过一些政策性程序来解决冲突，从而使平衡记分卡构建得更加科学合理，另一方面使得责任人对自身的目标充分认同，提高其目标实现的动力。
3.2 水务部门平衡记分卡构建框架
对于追求利润的公司而言，企业就其经营成果向资本提供者（股东）负责，并
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且通过平衡记分卡上的财务信息对受托责任进行监控，财务方面为企业发展提供了一个清晰的远程目标。
对于水务部门而言，从委托代理关系看，水务部门作为一种非生产性和非营利性的组织，其经费来源实质上是来自于广大企业和公民缴纳的税收，其主要任务就应该是向他们提供优质的公共服务，而不是财务方面的成功。水务部门通过向社会提供服务对上级机关负责并最终对社会公众负责。因此，平衡记分卡在水务部门应用时，必须重新安排平衡记分卡的组织结构，把顾客放在记分卡最高级。保罗·尼文（2003）认为将所有的顾客包罗在公共部门的平衡记分卡框架中，不仅是可取的，也是可行的。所以，水务部门的顾客就是其服务地区的社会公众，包括括本地区的居民以及因为各种原因来到这个地区的人们。
对于水务部门来说，财务面虽然不是主要目标，但财务方面仍然在整体框架中占有重要地位，它对平衡记分卡的其他三个方面起到了约束和支持作用。水务部门在财务方面就是要争取更多的预算并且通过有效管理资金，降低行政成本，提高资金利用率。同时，水务部门还需要高起点的目标对战略进行补充，说明其存在的必要性以及最终取得的成果，也就是对水务部门的使命进行陈述。这样就可以清楚的表达出组织的长期任务，以便引导对完成这些使命的绩效作出恰当合理的评价，记分卡上的目标就可以以此类高水平目标为导向。
通过以上的分析，我们就可以形成水务部门平衡记分卡的整体框架，如图3-1所示：
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图3-1 水务部门平衡记分卡框架
如何确保我们自身的发展、变化，以满足上级机关和市民的需求？ 学习发展方面 财务方面 如何获得更多的预算资金？ 如何提高资金使用效益？ 使 命 社会公众 我们将如何为公众提供更好的服务?如何为他们创造价值? 内部流程方面 战 略 为了在预算约束下满足公众的要求，我们需要擅长哪些业务流程？
3.3 水务部门平衡记分卡要素分析
水务部门的平衡记分卡与企业的记分卡相比，在结构、形式、内容等方面都存在着较大的差别：
1）使命
使命被置于水务部门平衡记分卡的最高层，这是水务部门平衡记分卡与企业记分卡的最大区别。对于水务部门来说，使命反映了水务部门的一种责任，是水务部
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门所要实现的长期任务。使命的明确阐述，可以对社会公众、内部流程、学习成长、财务四个方面提供的短期和中期的信息进行有效的监控。
2）战略
不论是企业还是水务部门，战略都是平衡记分卡的核心。战略在实现水务部门使命而制定的各项活动中具有显著优先权。这些优先权必须与水务部门的状况相协调，并能有效应对面临的挑战和机会。一旦制定了战略，平衡记分卡就成为有效的战略转化和执行工具。
3）社会公众
在水务部门的平衡记分卡中，顾客方面得到了很大的提升。从委托代理关系来看，水务部门正常运作的经费来自企业和公民缴纳的税收，水务部门的价值就在于为企业和社会公众提供优良的公共服务。顾客导向的绩效观认为应将顾客的需求作为政府公共部门存在、发展的前提和政府公共部门组织设计方案应遵循的目标。（Pamela,1998）同样，在水务部门的绩效评估中，应将公众评价如公众满意度等放在显要的位置。
4）内部流程
内部流程是水务部门完成其业务工作，履行自身职能的主要过程，是水务部门改善业绩的重点，水库堤防运行安全、供水行业管理达标、水资源管理达标、排水管理达标、农村水利管理达标等都要从内部经营过程中获得支持。对内部流程的考察是深入水务部门内部考察绩效情况的关键，是水务部门关键绩效分析与改进的重要依据，同时也是平衡记分卡与传统绩效评价方法之间的根本区别所在。
5）财务方面
在企业中，企业的存在是为股东创造价值，财务方面成为了企业追求的最终目标，相应的财务方面的评价集中在成长能力、盈利能力和资本运营方面。水务部门作为公共组织，它的存在是为社会公众提供优良的公共服务，财务方面起到了扶持和约束作用。因此，其财务方面的评价与企业存在着较大的差别。
在水务部门，各种财务指标被视为社会公众、内部流程、学习成长方面成功的促进因素，也是完成使命的限制条件，财务指标在平衡记分卡的整体框架中占有重
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要地位。水务部门同私营企业一样，要求提高管理效率、压缩成本，进行有效运营，以低成本创造较大价值。水务部门作为非生产性组织，其经费主要来源于政府预算，因此，增加政府的预算就成为水务部门财务方面的重要内容。政府预算的增加很大程度上取决于水务部门谈判的能力。
6）学习发展
学习与发展是一个组织能否保持持续发展的关键因素。随着知识经济的到来，组织所需要的关键因素如技能、管理和能力等全部都集中到人的能力上。因此，学习发展方面成了组织成长和进步的基础。水务部门平衡记分卡强调人才的重要性，把加强队伍建设作为自身的重要工作，对员工不断进行新管理知识、新科技知识的培训，形成“学习——持续改进——增强竞争优势——良好社会效益——再学习”的良性循环。
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4 武汉市水务局平衡记分卡构建
为了进一步对平衡记分卡在水务部门中的应用进行实证研究，下面以武汉市水务局为例，进行平衡记分卡式的构建分析。
武汉市水务局于2001年9月组建，根据《武汉市机构改革方案》精神，整合了原市水利局、原市公用局、原市市政局、原市矿办的全部或部分行政管理职能，机关设16个职能处（室），人员编制89名。是主管全市水行政和防汛工作的市人民政府组成部门。现从以下几个步骤来构建武汉市水务局的平衡记分卡：
4.1 确定使命
所谓使命就是本组织区别于其他类型的组织而存在的根本原因或目的。它不是组织经营活动具体结果的表述，而是组织经营应当坚持的一种原则。通过使命可以检查平衡记分卡设置的目标与指标是否与组织的使命保持一致。一个好的使命应该明确组织生存的目的，应该宽泛地允许组织创造性发展，应该明确区别于其他组织并长期有效，应该清楚明白容易理解。(Poister,1999)
根据武政办[2001]212号文件精神，武汉市水务局主要职责是： (1)统一管理本市水资源（含空中水、地表水、地下水）；
(2)主管防汛抗旱工作，承担市防汛指挥部的日常工作，组织、协调、监督、指导全市防汛抢险工作；
(3)负责本市供水行业管理，指导、监督、检查全市供水行业的服务指标和供水设施的管理及维护情况，保障饮用水安全；
(4)负责本市排水和污水处理行业的管理，负责城市排渍调度指挥工作； (5)负责本市农村水利工作，组织、协调农田水利基本建设。
结合水务工作实际，将水务部门的使命确定为：珍爱水资源，改善水环境，确保水安全。
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4.2 设定战略目标
1)战略目标设定原则
战略目标是组织战略构成的一个基本内容，它所表明的是组织在履行使命过程中要达到的结果。战略目标表明了组织使命，体现了组织的具体期望；只有明晰了战略目标才能使绩效管理有了源头；有了战略目标才能使组织中的各项资源和力量集中起来，减少内部冲突。(海尔，2002)
首先，一个好的战略目标必须具备可接受性。组织的战略实施和评价主要是通过组织内部员工或外部公众来完成，因此战略目标首先必须能被他们理解并符合他们的利益。
其次，为了使得战略目标能对组织经营活动的结果给予准确地衡量，战略目标还必须是具体的、可检验的。所谓具体、可检验是指目标必须明确，具体地说明将在什么时间达到什么结果。尽量将目标定量化是使目标具有可检验性的最有效的方法，在无法量化的前提下，也需要使其具备可衡量性。
最后，战略目标还应当是可实现的并具有挑战性。应当根据组织内部条件优劣及外部环境利弊的基础上判断组织经过努力后所能达到的程度。目标既不能脱离实际定的过高，也不可妄自菲薄把目标定得过低。过高的目标会挫伤组织员工的积极性、浪费组织的资源，过低的目标容易被员工所忽视，错过发展机会。
水务发展必须围绕“水资源、水环境、水安全”做好水文章。防汛排渍、排涝抗旱的安全保障是水务事业得以发展的基础，没有了水安全，水务事业就没有了立身之地。塑造城市亲水形象，改善市民处水环境，是水务事业发展的目的，在构建和谐武汉的进程中，它既是雪中送炭也是锦上添花。优化水资源配置，是深化水务事业发展的关键，从地表水到地下水，从水量到水质，从规划建设到管理，从建设节水型社会到促进产业调整，都是做好水文章的重要课题。为此，确定武汉市水务局的战略主题是：依法治水，科学治水，实现人水和谐。
2)确定战略目标
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2006年，武汉市政府下达给武汉市水务局11项重点目标，7项特色目标，2项挂点目标，4项科教兴市目标，2项招商引资目标，6项共性目标，2项一票否决目标和9项争取目标，总共43项目标。根据武汉市水务局战略主题和平衡记分卡构建框架，经过整合，确定战略目标，见表4-1所示：
表4-1 武汉市水务局战略目标分解表
维度 社会公众 内部流程 财 务 学习发展
3）形成战略地图
战略目标
提高公众满意度、认真处理群众投诉 水库堤防运行安全、供水行业管理达标、水资源管理达标、排水管理达标、农村水利管理达标
增加政府预算、降低行政成本 提高公务员能力、创造良好组织环境
利用因果联系，构成战略的各个元素就被联系起来并且被置于平衡记分卡相应的各个方面。建立战略地图的作用就是为了辨别战略实现的关键驱动因素，同时寻找成果产出的途径以满足广大公众的需要。武汉市水务局的战略地图指出了一个目标（结果）是如何依赖于另一个目标（原因）的，同时形成了作业与产出最终结果之间的战略线索。见图4-1所示：
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使命 水资源、水环境、水安全
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提高公众满意度 认真处理群众投公众
诉
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图4-1 武汉市水务局战略地图
4.3 分解指标
为了使战略目标便于实施，我们需要将目标进行量化，将其分解成可以用数值衡量的指标。要尽量选择那些能反映战略目标的滞后/结果性指标。筛选平衡记分卡的指标可以从以下几个维度来进行：
(1)该指标是否与整体战略目标一致？该指标是否与某个特定的战略目标相联系？指标承担者是否清楚组织的战略目标？指标承担者是否清楚该指标如何支持战略目标的实现？
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(2)该指标是否可控制？对该指标的结果是否有直接的责任归属？绩效考核结果是否能够被基本控制？
(3)该指标是否可实施？是否可以用行动来改进该指标的结果？员工是否明白应该采取何种行动对指标结果产生正面影响？
(4)该指标是否可信？是否有稳定的数据来源来支持指标或数据构成？数据能否被操纵以使绩效看起来比实际更好或更糟？数据处理是否引起绩效指标计算的不准确？
(5)该指标是否可衡量？指标可以量化吗？指标是否有可信的衡量标准？ (6)该指标是否可低成本获取？有关指标的数据是否可以直接从标准报表上获得？获取指标的成本是否高于其价值？该指标是否可以定期衡量？
(7)该指标是否可理解？是否能用通用语言定义？能否以简单明了的语言说明？是否有可能被误解？
根据前面的分析，我们可以构建武汉市水务局的平衡记分卡绩效评估指标体系,见表4-2所示：
表4-2 武汉市水务局绩效评估指标
维 度 社会公众
衡量指标
服务对象满意度、投诉处理率
病险水库除险加固率、连江支堤除险加固工程完成率、供水水质合格率、水压合格率、审验率、万元
内部流程
工业增加值取水量下降率、万元GDP能耗降低率、排水设施完好率、泵站开机率、应急排渍抢险率、污水集中处理率、农业灌溉渠系水利用系数、解决农村安全饮水人数
财 务
年度预算经费增加率、单位公务费用节约率、平均人员经费
学习发展 公务员发言权、人均培训时间
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指标说明：
服务对象满意度=实际满意的调查对象数量/调查对象总数×100% 投诉处理率=实际处理投诉的数量/投诉总数×100%
病险水库除险加固率=实际加固的病险水库座数/应加固的病险水库座数×100% 连江支堤除险加固工程完成率=实际完成的连江支堤除险加固工程量/连江支堤除险加固总工程量×100%
供水水质合格率=供水水质年检测合格数/供水水质年检测数×100% 水压合格率=供水水压年检测合格数/供水水压年检测数×100% 审验率=年审取水户/取水户×100%
万元工业增加值取水量下降率=（上年度万元工业增加值取水量-本年度万元工业增加值取水量）/上年度万元工业增加值取水量×100%
万元GDP能耗降低率=（上年度万元GDP能耗-本年度万元GDP能耗）/上年度万元GDP能耗×100%
排水设施完好率=完好设施量/全部设施量×100% 泵站开机率=实际开机数/应开机数×100% 应急排渍抢险率=实际抢险数/应急抢险数×100%
污水集中处理率=污水集中处理量/污水应集中处理总量×100% 农业灌溉渠系水利用系数=实际用水量/渠系蓄水量×100% 解决农村安全饮水人数=每年需完成的农村安全饮水人数
年度预算经费增加率=（本年度预算经费-上年度预算经费）/上年度算经费×100% 单位公务费用节约率=（预计单位成本-实际单位成本）/预计单位成本×100% 平均人员经费=人事费用总支出/总人数×100%
公务员发言权=被采纳的意见数量/公务员所提的合理化意见数量×100% 人均培训时间=每人每年参加培训的学时数
4.4 分配指标权重，确定指标值
指标权重的分配必须符合下列原则：所有关键绩效指标或所有的工作目标的权
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重之和为100%；单个指标或目标的权重最小不能小于5%；各指标或目标权重比例应该呈现明显差异，避免出现平均分配权重比例的状况，一般而言：对组织战略重要性高的指标或目标权重高，对评估影响直接且影响显著的指标或目标权重高，权重分配在同级别、同类型岗位之间应具有一致性又兼顾每个岗位的独特性。（张定安，2004）
在进行指标权重分配并最终确认了考核指标后，就可以开始为每个目标设定指标值了。指标值是指某项指标应达到的、最基本的完成标准。指标值的确定，一般可根据组织的年度计划、财务预算及职位工作计划来确定。确定指标值时首先可参考过去相类似指标完成的平均水平，并根据情况的变化予以调整；其次可参照一些行业、国家及国际标准来确定，还应参考上级相关指标所设定的目标值，保证下级单位对上级单位目标值的分解；最后应结合组织战略的侧重点，服务于组织关键目标的实现。
4.5 明确责任部门和责任人
只有将单位的绩效目标落实到处室和个人，才能最终使单位的战略“落地生根”。单位分解到处室的目标的重要依据是处室使命与职能对单位指标体系的驱动力。分解到个人的目标的重要依据是岗位职责和职位说明书。
经过上述5个环节，可以形成武汉市水务局的平衡记分卡,见表4-3所示：
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表4-3 武汉市水务局平衡记分卡
维度 社会公众
目标 提高公众满意度 认真处理群众投诉 水库堤防运行安全 供水行业管理达标
内 部 流 程
指标 服务对象满意度 投诉处理率
病险水库除险加固率 连江支堤除险加固工程完成率
供水水质合格率 水压合格率 审验率 万元工业增加值取水量下降率
万元GDP能耗降低率 排水设施完好率 泵站开机率 应急排渍抢险率 污水集中处理率
农村水利管理达标 增加政府预算
财 务 学习发展
降低行政成本 提高公务员能力 创造良好组织环境
农业灌溉渠系水利用系数 解决农村安全饮水人数 年度预算经费增加率 单位公务费用节约率 平均人员经费 人均培训时间 公务员发言权
指标值 85% 90% 100% 30% 95% 95% 100% 4% 4% 85% 100% 100% 68% 0.45 6.88万 10% 5% 2万 120学时 80% 5% 10% 人事处
姜铁兵
10% 5% 7%
农水处 农水处、供水处
计财处 计财处、办公室
姜铁兵 黄 化
15%
排水处
姜铁兵
权重 8% 7% 15% 8% 10%
评估得分
责任部门
目标分管 责任人
目标 责任人
人事处、办公室、监察室、机关党委、姜铁兵、刘东才、王霞、
工会、老干处 屈洪乐 办公室、农水处、防汛处、堤防处 建设处
供水处
黄化、刘东才、林湘宝
刘东才
黄 化
水资源管理达标 水资源处 姜铁兵、黄化
傅 先 武
排水管理达标
5 平衡记分卡在水务部门中的应用
5.1 水务部门平衡记分卡应用步骤
平衡记分卡的实施是一个长期的复杂的过程，它的实施有许多环节组成，如果其中一个环节或步骤发生断裂，它的实施就有可能面临失败的危险。水务部门平衡记分卡的实施包括以下几个步骤：
1)确定使命和战略
使命的目的在于为组织提供一种方向，并作为行动基础和行动指南。在政府组织内，使命的阐述说明了其存在的必要性以及最终要取得的成果。政府部门的记分卡必须要先阐述其使命使组织行动能够保持正确的方向。要从平衡记分卡的四个方面来考虑水务部门的使命：从社会公众的角度考虑，部门的管理层不仅需要决定为本辖区的人民服务，还要考虑为本部门的成员服务；从内部流程的角度出发，在决定了部门的服务领域后，就要选择内部业务流程和相应的衡量方法；从学习发展方面考虑，对部门的使命进行反复思考和讨论，进行相应的修正以达成共识。(G.T,2000)战略制定方面，也需要从这四个方面进行考虑。由于应用平衡记分卡时，是把组织战略转化为一系列的目标和衡量指标。因此，平衡记分卡对组织战略有较高的要求，水务部门必须在符合和保证实现组织使命的条件下，确定组织同环境的关系，合理调动组织结构和分配组织全部资源，制定出符合本组织成长与发展的战略。
2)战略宣传
组织战略确定后，要对战略进行宣传和解释，使各级组织和全体工作人员明确部门战略，这样有利于每一级组织和每一位工作人员的行动与部门的战略保持一致，发挥战略协同作用。同时，在每一个人明确了自己应该采取的行动后，便于平衡记分卡的分解制定。
3)战略转化
组织战略确定后，找出战略实施的关键成功因素，再找出关键的绩效指标，通过平衡记分卡把组织的战略转化为顾客、内部流程、学习发展和财务四个方面的战
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略目标，再把四方面的目标分解为四个方面的衡量指标，弥补了制定战略和实施战略间的差距。平衡记分卡把组织的战略和组织目标以及一整套衡量指标相联系，通过指标的完成和战略目标的实现，能有效实施组织战略。
4)战略分解
在制定了组织的平衡记分卡后，还必须根据组织记分卡制定相应的处室记分卡和个人记分卡。组织是由一个个部门组成，组织战略的实现，必须来自于各个部门有效实现战略目标。为了实现组织战略，各个处室必须根据组织记分卡制定相应的处室记分卡。同样的，战略的实现必然落实具体的行动主体，即组织成员。平衡记分卡明确就是要让组织的每一位成员与组织的使命和战略相挂钩。相应的，就应该对个人设立激励性目标和绩效指标，并逐渐分解和落实为成员个人的绩效计划。这样就真正做到了战略到人，人人负责战略实施，人人有战略约束。
5)战略评估与控制
最后一个管理过程使记分卡建立在一个战略学习框架之上，这一过程使机关的学习得以在最高管理层进行。每一年政府部门都要根据管理运行的结果，从平衡记分卡四个方面评估自身战略的效果，对战略执行进行反馈，根据战略实施中存在的问题，重新进行战略分析。并且在必要情况时对战略本身进行必要的修改。管理部门通过对月度和季度报告的总结，管理者能够研究在顾客、内部流程、学习发展、财务四方面是否达到了所规定的目标并检查每个部门、领导、公务员的工作得失。更重要的是，管理部门从对过去的总结报告转向了解未来，使战略的发展成为一个持续的过程。(曾志柏，2003)
5.2 平衡记分卡在水务部门应用的前提条件
平衡记分卡的出现和运用成功建立在三大基础上：
一是西方国家长期以来严格、规范、科学的企业管理实践。自产业革命开始，随着企业规模的不断，刺激了各种现代管理方法的出现。这些方法经历了几百年的历练，已经非常成熟，同时，规范科学管理已经深入人心，深深植根于企业之中。
二是管理理论的不断创新和发展。平衡记分卡深受现代管理思想和理论的影响，
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平衡记分卡包含财务、顾客、内部营运过程和学习发展能力四个方面，并且强调它们与企业战略的紧密关系。因此，我们可以清楚地看到平衡记分卡集成了西方的现代管理理论成果，包括:(1)股东财富最大化观念的盛行及其影响，在平衡记分卡中不断强调企业应向股东负责的观念;(2)市场竞争加剧而导致的面向顾客管理的理论发展，在平衡记分卡中顾客角度单独作为一类指标加以反映;(3)流程再造思想的兴起; (4)人本管理思想的发展和组织学习的强调:(5)战略管理理论的不断创新。
三是先进的科学技术保障。先进的IT系统和操作人员技能，也是保证平衡记分卡实施效果必不可少的“硬件”。
由此可见，平衡记分卡不是一种评价方法简单地改变，而是整体管理水平的提高。尽管平衡记分卡有着其他绩效评价系统无法比拟的优势，而且在西方发达国家政府部门已经实施了十几年，有着一些成功的经验。但是平衡记分卡也并非是一种十全十美的绩效评估方法，即使是在欧美国家，也不完全是成功的案例。
政府机关平衡记分卡与企业平衡记分卡的运行条件有着很大的不同。政府机关平衡记分卡的运用，首先必须对外部公共管理环境进行分析，只有具备了一定的外部环境条件，才能结合到具体符合条件的政府机关加以运用。 5.2.1 外部条件分析
政府部门平衡记分卡实践需要一定的环境来支持和配合，西方国家的政府绩效评估有其独特的公共管理环境：成熟发达的市场经济体制、政府职能的市场化社会化、新公共管理思潮的洗礼等。近年来，随着改革的深入，我国政府机关的外部环境以及内部职能发生了很大的变化，基本具备了平衡记分卡实践的外部条件。
1)新公共管理思潮的洗礼和冲击
20世纪80年代以来，西方发达国家爆发了新公共管理运动，新公共管理运动的核心是以效益为导向，建立企业式政府，以服务对象为顾客，把市场机制引入公共服务。近年来，我国也受到了新公共管理思潮的洗礼和冲击，质量政府、顾客导向的政府、责任政府、效能政府的理念已逐渐在广大政府官员及公务员中扎根。目前在我国政府机关内普遍开展的创满意活动、行政效能建设、打造服务型政府等正是这些观念的体现和施行。此外，新公共管理运动还将企业和私营部门的一些成功经
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验引入到公共管理领域，运用私营部门的一些方法进行政府管理和绩效评估。我国也开始引入私营部门的先进管理技术与方法，有些机关开始引入全面质量管理和ISO9000质量管理体系作为新的管理工具。
2)社会主义市场经济体制建立与逐步完善
经过不断的改革，我国已经初步建立了社会主义市场经济制度，国有企业现代企业制度已经建立，竞争有序的市场体系开始形成，宏观调控体制得到完善，合理的个人收入分配和保障制度已经建立。目前，我国正加快经济体制改革，在改革中不断完善社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的建立和完善，为我国政府管理体制和管理方式的改革提供了可能，同时也对加快管理体制和管理方式的改革提出了迫切要求。
3)政府职能的市场化、社会化
在完善社会主义市场经济的同时，我国也进行了政治体制改革，其重点是转变政府职能。政府职能转变主要体现在两个方面，一方面是政府职能市场化，改变过去政府过度干预经济发展的状况，充分发挥市场机制的作用，将政府的经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上。另一方面是政府职能社会化，确立了“小政府、大社会”的政府管理模式，重新划分了国家与社会的关系，政府权力逐步收缩，政府职能逐步弱化，社会职能不断扩大。（谢治菊，2004）
4)平衡记分卡思想符合科学发展观的战略需要
平衡记分是对组织发展的各个方面提出要求，缺少一个方面组织就不能得到发展，因此，对平衡记分卡每个方向的结果要一视同仁，不能偏费。对于政府机关来说，平衡记分卡一票否决机制可以制约政府的短期行为。平衡记分卡的这个优势十分符合我国政府提出的科学发展观的战略需要。科学发展观不追求GDP单项经济发展的速度，而突出以人为本，强调社会的均衡发展和可持续发展。（李文艳、陈通，2004）所以说运用平衡记分卡绩效评估系统，是实现科学发展观的有效途径。 5.2.2 内部条件分析
通过上述分析可以看出，我国政府机关基本具备了平衡记分卡绩效评价系统实施的外部条件，但是具体到实施的水务部门来说，还要对自身的实际情况进行可行
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性分析，其前提条件包括：
1)以战略为导向
战略是组织前进征途中的望远镜，是行驶过程中的指南针。战略的作用就是为解决“如何才能达到这个目标”的问题提供思路。平衡记分卡的成功之处就是将组织战略置于管理的中心，所以水务部门要应用平衡记分卡，就必须以战略作为组织的导向。为了能成功实施平衡记分卡，水务部门对战略的理解必须从组织计划做什么转变为希望实现什么结果，特别是强调被测量的结果和该组织对其肩负重要责任的结果。因而，水务部门在实施平衡记分卡时所面临的最大挑战是明确其战略，不仅要明确希望达到什么目标，同时还要明确应该将哪些目标排除在重点之外。
2)具有较强变革意识和创新性的机关
平衡记分卡作为一种革命性、创新性的绩效评估系统和战略管理工具，它的实施要求组织上下，特别是领导层具有较强变革意识和创新性。平衡记分卡的实施要对机关的组织机构进行适当的调整，需要改变管理活动的工作流程，需要提高公务员的能力，这一切改变会触及到原有组织的利益关系。另外，平衡记分卡作为一种新的工具，在实施过程中不可能百分之百取得成功，西方国家无论是企业还是政府都有失败的先例，更何况是在处于变革中的我国政府机关。所以，平衡记分卡的实施具有一定的风险。试想，一个毫无生气、安于现状的组织怎么会冒这种风险来尝试一种还不确定的工具和方法。
3）全面预算管理的支持
首先，全面预算管理是既定战略目标通过预算的形式加以量化，以确保组织战略目标的最终实现。全面预算不仅包含传统意义上预算的各个方面，而且还必须包含组织与处室的年度工作计划，它将成为形成组织与处室关键绩效指标数据与平衡记分卡指标支持行动计划资金支持的主要来源。
其次，全面预算管理在为绩效计划与目标设定提供参照的同时，管理者也可以根据预算的实际执行结果进行指导与反馈，并修正原有的计划与目标，确保计划与目标更加符合实际，真正发挥评价与激励的作用。
再次，全面预算管理也是进行绩效考核的基础和依据，良好的预算体系有利于
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指标值界定精确。
4)薪酬等回报机制的支持
长期以来，分配中的平均主义一直困扰着政府部门管理的系统运行效率与效果。平衡记分卡与绩效管理不是控制、约束组织员工的工具，科学完整的平衡记分卡归根结底是为激励并指导员工有效地执行组织战略而设计的，只有与薪酬系统合理地结合，只有科学的薪酬等回报机制的有效支持，平衡记分卡才能有其真正的现实意义。在组织战略目标实现过程中，员工工作的积极性与主动性是实现目标的一个重要驱动因素，而要想充分调动员工的积极性，就必须将员工个人收入回报与其工作绩效紧密结合在一起。也只有这样，才能打破分配上的平均主义，才能将员工的个人利益与其对组织的贡献真正挂钩，才能充分调动员工共同主动实现组织战略的积极性。
5)内部流程的优化
平衡记分卡的很多指标来自于流程指标的推导。当我们确定出组织的战略重点和目标后，就要寻找驱动战略重点与目标实现的关键流程。流程优化的意义不仅仅体现在内部运营指标的设计上，更重要的是通过流程的优化，可以实现流程对战略重点与目标的有效驱动，从而确保战略实现。（Quinlivan,2000）当我们找出驱动战略实现的关键流程后，就可以制定出流程优化的实现步骤，首先解决那些对战略目标最有直接驱动力的关键流程。
6)领导层的大力支持与全体员工的认可
任何一种新的管理思想的贯彻或管理方法的施行都需要以高级领导层的积极承诺和支持为保证。在绩效评估体系的设计和实施过程中，只有已经取得高级领导层的理解和支持的思想和方法，才不会因各种困难的阻碍半途而废，平衡记分卡的绩效评价体系也不例外。平衡记分卡应由高层领导者亲自参与制定。因为，平衡记分卡要想行之有效，就必须反映出高层领导的战略设想。同时，水务部门要想成功实施平衡记分卡，还必须获得全体工作人员的一致认可。这就要求机关具有民主式的管理风格，就平衡记分卡的导入与工作人员进行充分且完整的沟通，在导入与建立过程中，让所有成员以一致的语言与逻辑进行沟通与协调，使成员能够充分参与组
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织战略的制定与实施，从而获取机关全体成员对实施平衡记分卡团队的承诺与支持，确保平衡记分卡相关知识及技能完整地转移至组织平台。因此，水务部门要想成功实施平衡记分卡，就必须排除变革所带来的阻力，获取高层领导的大力支持和全体成员的一致认可。
7)配套措施健全
应用平衡记分卡的另一个前提是组织内部与实施平衡记分相配套的制度是健全的，包括预算管理制度、内部信息平台的建设、岗位权责的划分、业务流程管理、组织架构和任职资格体系等。
综上所述，水务部门虽然具备了平衡记分卡实施的外部条件，但就具体的水务部门而言，由于管理水平的高低、管理方式的差异，我国大部分水务部门还不具备实施平衡记分卡的条件。本文对水务部门平衡记分卡绩效评价系统的探讨局限在那些管理水平较高且具有较高创新性的水务部门。这些水务部门可以在不断完善实施条件的基础上循序渐进引**衡记分卡。
5.3 平衡记分卡应用中可能存在的障碍和解决方案
5.3.1 平衡计分卡应用中可能存在的障碍
通过对武汉市水务局平衡计分卡构建过程的思考，可以发现水务部门在采用这一绩效评价工具时，可能会存在下述问题:
1)水务部门的战略确定十分困难
平衡计分卡以组织战略为核心，而水务部门战略的制定又是以周密的环境分析为前提的。在制定水务部门的战略时，充分显示了领导层和主要领导人员的才干和能力。因为组织的战略制定过程对他们提出了较高的要求，管理当局必须能够及时发现环境的变化，有较好的职业敏感性，较强的理论功底和丰富的实际工作经验。唯有如此，才可能使组织确定的战略相对合理。
2)目标确定和指标设置的主观性
建立平衡计分卡这一过程本身就有着很大程度的复杂性。一方面，各方面的目标不能制定的过于空洞，另一方面，太过严格的目标又很难找到科学的依据，一旦
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制定的过高无法实现，会挫伤各层人员的积极性，而过低的目标容易实现，却不会起到激励的效果。
同水务部门目标的确定相似，具体评价指标在选择中也存在着一定的主观性。由于组织要根据自身的实际情况，选择能反映自身特点和战略的指标，这就使指标的筛选过程留下了明显的人为痕迹。不同的人看问题的角度不同，可能会选择一套不同的指标，这也为最终指标的设置增加了困难。
有些指标是很难量化的，如公众满意度指标。为了将这些指标量化，可能需要专家打分法，发放调查问卷等管理上可能采用的方法。这就意味着水务部门必须需要收集大量数据，这不仅仅是成本问题，更重要的是这些收集到的数据必须经过充分的加工才有实际价值，这就对水务部门信息传递和反馈系统提出了很高要求。没有及时有效的信息系统，在数据处理工作量如此大的情况下，肯定不能满足业绩衡量的需要。
3)人为的阻力
正如上面所阐述的，每一个方面的加强和改善，都会对特定的部门产生新的要求，这会在一定程度上影响机关的组织机构和人事安排。为了实施平衡计分卡，水务部门应该改善其内部流程，也同样会不可避免的使机关在推**衡计分卡过程中遇到一些意想不到的人为阻力，有的人为了个人利益，可能不愿意实施平衡计分卡，这也是平衡计分卡实施过程中可能遇到的困难之一。
4)实施的成本较高
平衡计分卡要求从组织的财务、客户、内部流程、学习发展四个方面全方位的衡量组织绩效，并为每个方面制定详细明确的目标和指标，它需要全体成员的参与，以便每个部门，每个人都有自己的平衡计分卡，组织要付出较高的代价。在进行评价、积累、收集、处理数据的过程中同样要投入很多的人力、物力、财力，这些都会导致成本的支出。
5)历史数据的缺乏
由于水务部门以前并没有平衡计分卡方面的研究，使得有些数据如公众满意度缺乏。历史数据的缺乏显然会导致无法进行绩效的纵向比较和水务部门之间的横向
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比较。客观地说，这个问题在水务部门建立平衡计分卡之后仍然会继续存在一定时期。但平衡计分卡一旦建立起来，经过一段时间地运行和完善，就能逐步积累起相应地数据，使组织绩效评价更加准确。 5.3.2 解决方案
为了解决平衡计分卡在建立、实施过程中可能存在地上述问题，水务部门需要从以下几个方面着手，创造条件，使平衡计分卡能够在水务部门顺利地开展，有效的发挥其绩效评价的作用。这些解决方案同时也是组织自我完善，提高组织竞争力的重要途径。
1)提高管理者的管理水平和技能
在平衡计分卡这一绩效评价系统中，组织成员的学习发展能力是驱动组织发展的原动力。只有组织成员不断的提高自身的素质和技术水平，组织才能持续、稳定地向前发展。但是，如果机关没有制定出正确的发展方向，那么有再多的动力，也不会使组织达到理想目的地，相反却使组织与目标之间的差距越来越远。这种组织方向性的大问题是由机关的高层管理者来控制的。提高管理者的管理水平和技能，对他们进行高层次的培训，引进高水平的管理人才，是组织必须首先解决的重大问题。
2)纠正对平衡计分卡的错误认识
有人认为平衡计分卡是静态的，将它视为一次性的测评项目，一旦建立起来就不需要再更改了，所以他们非得等到每个数据、每个标准都完美无缺了才愿意将其投入使用，他们希望一劳永逸。这是十分重大的误解。平衡计分卡必须在实践中不断完善。(彼得，1999)
再能干的管理者，也不能保证对未来的预测是绝对可靠的，因此，评价指标、目标、甚至组织的战略都应随着内外环境的重大变化，进行使用效果的评估，并根据需要进行相应的调整，从而形成“建立一实施一评估一调整一再实施”这样一个良性的循环，在不断的修正中完善。
3)提高全员参与性
平衡计分卡虽然是在以机关领导为首和各部门管理人员组成的实施小组建立
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的，但员工的参与依然并不可少。原因除了员工能为组织提出很多重要的合理化建议以外，更重要的原因在于平衡计分卡制定的目标归根结底还是要由基层的员工来实现。没有他们的支持和对平衡计分卡实质的了解，平衡计分卡不可能获得成功。
提高全员参与性的途径有二:一是机关领导的重视，二是建立合适的激励制度。机关领导的重视不仅可以最大限度的避免推行平衡计分卡过程中的人为阻力，还能向组织成员表现出一种姿态，即组织对该体系的重视，从而使组织成员也能把它作为一项重要工作。而建立以平衡计分卡为基础的激励机制，还能使对组织成员的激励建立在对其工作全面考察的基础上，有利于组织成员将个人目标与组织目标、战略相结合。
4)加强成本费用控制
由于平衡计分卡实施的周期比较长，而且在实施过程中可能发生各种各样的费用支出，浪费现象可能会出现。为了避免这种情况，组织必须建立严格的成本费用控制制度，加强管理水平，确保组织在建立和实施平衡计分卡的过程中，成本费用能够得到有效的控制。因为平衡计分卡的应用是一个长期的过程，所以成本费用控制制度一旦建立，也要随着客观环境的变化，不断的修改和完善。
5)进一步完善信息系统
平衡计分卡这一绩效评价体系对信息系统的要求是很高的，体现在各个方面.像前面提到的，在进行数据收集、处理时，在进行使用效果的反馈时，离不开信息系统的支持。良好的信息系统，有助于信息及时有效的传递，有助于上下级之间的交流和沟通，也有助于发现问题，解决问题。
5.4 平衡记分卡对水务部门绩效评估和管理变革的意义
平衡记分卡作为先进的绩效评估体系和战略管理工具，不仅可以克服水务部门绩效评估中存在的问题，而且对水务部门的管理变革也有着重要的推动作用。主要体现在：
1)明确了水务部门的战略和使命
政府部门传统的绩效评估机制缺乏整体的战略规划，盲目性和主观性色彩浓厚，
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绩效管理活动缺乏可持续性，经常采用“运动式”方法，往往流于形式。平衡记分卡强调了组织战略与绩效管理之间的紧密联系，通过一套完整的指标体系，将绩效纳入组织的战略框架内，突出量化指标并结合定性指标，把战略目标分解为阶段性的、具体的、可操作的目标，确保每人明晰自身任务和组织目标，有利于组织长期战略目标的实现。平衡记分卡最主要的特点是把战略置于（而不是控制）中心位置，将组织的绩效评估与战略相联系。大多数政府机构都没有明确的战略陈述，他们准备将有限的资源用于过多的行动和目标。（Kaplan & Norton,1996）战略的明晰，可以让水务部门明确希望达到哪些目标，同时还要明确哪些目标应该排除在重点之外。平衡记分卡将水务部门的使命置于顶端，以组织的战略为中心来开展活动，把组织有限的资源集中到应该完成的行动和目标上，摒弃了那些非重点的目标，从而有助于水务部门战略的实现。
2)体现了政府价值的公民导向
按照政府行为的具体运行过程以及公民的互动关系不同，可以把政府的价值取向分为“政府本位”和“公民本位”。人类创造政府的宗旨就是为了个人能够过上理性的正义的生活，政府行为的价值就在于创造和保护公民或社会的“公共幸福”。(Wallace,1998)随着历史的发展、民主观念的深入人心、公民社会的崛起，公民导向日益成为政府价值取向的主流。对于水务部门来说，在我国目前市场经济的条件下，水务部门的行为价值取向更应体现于“公民本位”，具体表现在水务工作的正常运行和为民众提供多方位的服务。绩效指标要突出反映水务工作的好坏和公共服务能力的高低，把提高人民生活质量、增强公共服务的能力作为发展方向。在水务部门的记分卡中，社会公众方面被放在顶层，以社会公众的满意度作为衡量水务部门绩效最重要的标准，同时在绩效评估的操作中，引入市民参与机制，让市民参与到评估工作的整个过程，充分体现了政府价值的公民导向。
3)评价指标全面化和长期化
随着公民意识的崛起，社会公众要求水务部门能够提供更好的服务，水务部门要从内部环境入手，从公众需要出发，提供更好的公共服务。传统内部评价指标已不能适应这种要求。水务部门平衡记分卡在原有内部指标的基础上增加了内部流程、
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财务、学习发展等方面的指标，从而可以全面衡量水务部门绩效。此外，学习发展等指标的选取，可以使管理者看到水务部门长期发展的能力如何，针对长期发展存在的不足，采取相应措施，使组织能够着眼于长远，而不是光注重眼前利益。
4)打造学习型水务部门
我国政府部门以前往往把重点放在组织制度的设定、组织程序的严格控制上，对公务员进行监管和控制而不是激励和引导，忽视了把组织战略和组织学习发展紧密结合，因而难以激发公务员的积极性以及提高组织的效率，“一杯茶、一支烟、一张报纸看半天”的工作作风至今仍然存在于一些部门。平衡记分卡将学习和成长作为实现组织战略的一个重要维度，有利于政府职员检验自身的工作绩效，随时改进自身行为，不断学习和探讨，最终形成整个组织持久的学习型文化。
自从中央提出了打造学习型政府的目标后，全国各地掀起了打造学习型政府机关的活动，但这种活动是一种短期的、突击性的活动，不能持续地提高机关的学习能力。平衡记分卡很好地克服了这一弱点。一方面，平衡记分卡的实施本身就是一个学习过程。平衡记分卡的益处不只是促使管理者分享不同的想法和观点。事实上，明晰战略、定义目标、制定指标、讨论目标之间的战略性关联的整个过程本身，就是管理者一个学习的过程。为了实现组织战略，水务工作者能自觉学习业务知识和技能，长此以往，这就会形成一种持久的文化。另一方面，记分卡将水务工作者的能力和培训纳入绩效考核的内容，体现了一种不断学习、终身学习的思想，克服了目前水务部门为了应付上级而在短期内加强教育培训的弱点。
5)改善水务部门内部运行机制
组织行为学告诉我们，任何一个组织都存在磨擦和分歧，不管是横向的还是纵向的，只是程度上不同而已，这些磨擦都影响整个组织的运行和绩效。平衡记分卡强调对组织的流程进行改造和再造，把组织、部门和个人三个层次的目标纳入组织的战略框架内，充分了解内部职工与外部公众的期望和要求，建立科学的、达成共识的绩效评估体系，加强部门间沟通，减少组织内的各种摩擦，促成整个组织的良性运转。
由于水务部门对行政资源具有垄断性，所以民众无法选择服务的提供者，因而
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出现许多低效流程、无效流程甚至是负效流程。平衡记分卡将组织战略分解到了流程角度，可以制定出对于战略密切结合的流程衡量指标，引导领导者进一步思考哪些业务领域需要进行变革和改进。随着部门中全体人员参与流程改进和再造，提高了组织的创新能力和创造意识。
6)有利于降低行政成本。
首先，我国政府部门的绩效评价存在重政治效应、忽视经济效应的取向。只重视过程取向的控制（即上级对下级的控制）而不是结果，以及只注重数量和规模、忽视质量和效益，这样的价值取向造成了社会资源的极大浪费和行政成本的无限扩大。其次，我国的政府部门会计现在实行的是收付实现制，一方面其支出不能真实准确地反映出政府部门提供公共产品和服务的成本耗费；另一方面低估了当期的财政支出，虚增了可供支配的财力资源，给政府工作留下隐患。（于俊如，2002）
平衡记分卡将财务维度列入绩效管理的重要方面，要求建立一套与绩效管理的目标和价值取向一致的预算和会计制度，收入和支出的核心是部门预算，集中体现在会计信息和资料上。平衡记分卡体系下的权责发生制会计预算，有利于优化配置公共资源，严格控制财政支出，有效评价政府绩效及防范财政风险，最终降低行政成本，提高政府部门持续发展的能力。
7)有助于解决“制度性腐败”
近年来，党中央始终把反腐败作为事关党和国家生死存亡的重大问题，持续不断地深入开展反腐败斗争，取得了明显成绩，但当前反腐败形势仍然严峻，腐败蔓延的势头并未完全得以遏制。人们往往把腐败问题简单地看成是腐败分子个人的道德品质问题，殊不知更深层的问题出于制度，腐败从根本上说正是由于制度滞后或制度缺乏所造成的。
平衡记分卡在政府部门起到了一种自我控制和自我管理的作用，清除了各种渎职、腐败行为的活动空间，填补了制度漏洞。在日常管理上，平衡记分卡明确了组织和个人的权利、资格、义务、职责，使人人被别人监督，人人又监督别人，堵塞了组织和个人腐败的道路。
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致 谢
回首近三年的MBA学习生涯，心潮澎湃，忘不了课堂上诸多良师的精彩讲授，忘不了小组内的激烈讨论，忘不了班上同学的互帮互爱。谢谢你们的谆谆教导和真挚关心，使我受益菲浅，在以后的人生征途中，这都将是我一生珍藏的宝贵财富。
感谢我的导师王韬教授，王老师从论文的选题、大纲的制定、到稿件的反复修改，始终对我严格要求，给予我耐心细致的引导和指正，使我学到了很多有价值的知识。
感谢我的好朋友吴莺，是她在我忙得脱不开身的情况下，帮我查阅、收集资料，给了我许多好的建议，使我少走了很多弯路，她的热情和帮助我感激不尽。
感谢我办公室的领导和同事，为了方便我答辩，他们替我分担了许多工作任务，使我能有更多时间和精力去完成论文。
感谢我的父母，三年来，是他们的鼓励和支持，给了我不竭的前进动力。 感谢我自己，选择了一条正确的、无悔的MBA深造之路。
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