本期话题ＢＥＮＱＩＨＵＡＴ 团 结 ２０１２．０４ 格。可以说，在１９３０年代大危机前．资本主义 国家特别是一些大国，政府由于管理的事务少． 规模一直不大，从而呈现出“大国——小政府” 格局。 但１９３０年代资本主义的大危机改变了这一 格局。罗斯福“新政”及战后西方国家普遍采取 的凯恩斯经济主张．加大了政府在经济发展的调 控和干预作用，增加社会福利等，政府部门普遍 增加， “大国——大政府”的格局于是基本形 成。这种情况直到１９７０年代政府财政支出过大． 经济发展缓慢再次出现时．美国等国才重新走向 自由主义发展道路．减少国家的干预和调控．重 新评估市场的作用和价值 但以减少政府管制和 再私有化为特征的新自由主义发展道路．正如我 们所看到的．酿成了目前这场席卷全球的金融危 机．从而迫使西方国家不得不又加强对经济的干 预，收紧对金融的监管。 当前这场已经发生了４年仍看不到结束迹象 的危机充分说明．政府的过度退出和能力削弱并 不能自发创造出一个运行完善的市场经济．而只 能导致市场的无序运转。其实．即使是在新自由 主义主导时期．西方国家政府的功能和作用虽有 所收缩．但规模并未缩小．普遍加强了政府的公 共服务职能 当前西方国家凡属于政府管理的公 共事务．都有相应的机构和人员负责。例如英国 的外交部有公务员９８００多人．内政部有２．９万 人．环境事务部有３．２万人．卫生和社会保障部 ９．５万人．就业部有５万人。美国联邦政府（中 央．包括国会）有公务员２８０万人，州和地方政 府１３００多万人．合计１６００多万人，约占全国总 人口的５．５％。是世界上机构最庞大、人员最多 的政府之一 从后发资本主义国家如东亚国家来看，也印 证了这点 所谓“东亚模式”，本质上就是政府 在经济发展中起主导作用的发展模式。之所以现 代国家的政府规模普遍比过去要大、管的事要 多．根源是现代社会的运行更复杂，人们的权利 和福利要求比过去更高。 中国自然也不能背离这一发展趋势，而且中 国还有自己独特的国情和历史传统。从历史看． 自秦统一中国以来，就奉行强政府的主张．尽管 在古代，由于疆域的广阔和治理条件的限制．以 及政府职能的相对单一．强政府的主张在历史的 多数时候并未变成现实的强控制：但作为一种文 化传统则延续至今．并在计划时代不仅是作为一 种理念而且也成为一种事实。渐进式的改革道路 不可避免地又形成了发展的路径依赖．计划经济 时代的强国家、弱社会的管理格局及其制度因素 在一定程度上为目前政府主导的经济发展方式所 承袭和保留 除此外．中国面临的以下问题使我们不得不 需要一个强政府．以在经济社会发展中起强有力 的主导作用： 一是中国还面临着繁重的发展任务 虽然我 们在经济总量上已跃居全球第二．但人均收人不 高。排名靠后，中国要巩固已有的发展成果，必 须继续保持一定的经济增速．从而需要政府继续 发挥相应作用．否则在与发达国家和新兴国家的 双重竞争压力中很难取胜。另一方面，在国内也 存在地区之间的竞争压力．客观上也促使政府不 得不强化自身的职能和作用 二是公共服务均等化的供给压力。改革以 来．中国政府过于注重经济增长，在收人分配和 基本公共服务上着力不多．致使这方面的问题越 积越严重．影响到社会的和谐发展。现在需要把 过去的欠账一并补偿，建立一个惠及全体国民的 公共服务均等化网络。从而无疑对政府的公共服 务水平和能力提出了挑战，需要政府强化这方面 的职能 三是中国市场成熟度低于发达国家，政府还 存在一个培育市场和强化管理的任务；社会经济 的发展会出现许多新的事物．例如网络的出现和 介人人们的Ｅｔ常生活这在过去是没有的，政府要 应对这个新趋势就需要增加机构和人员，以处理 与此相关的问题。 四是随着中国经济的崛起，国家边界利益日 益扩大．并更深地卷入全球事务，这也需要中国 扩张这方面的政府职能。此外，中国还面临着分 离势力的干扰．从而不得不加强这方面的功能与 支出。 方面的支出．前提是政府的职能必须回归到公 共服务上来，建立一套保障全体公民生存和发 展基本需求的公共服务制度和服务网络，这是 当前的迫切任务。 其次．政府固然需要放权于社会，将一些管 理职能让渡给社会组织．但是社会组织的发育发 展、社会自治的实现是需要很多条件的，它是一 总之．作为一个十几亿人口的大国，国情复 杂．地区差异大．特别是现阶段正处于体制转 轨、社会转型的关键时期，有关法律和制度又不 完善．这决定了我们在社会建设和管理中不能走 小政府、弱政府之路，必须发挥政府强有力的作 用。 个自然演进的过程．尤其对中国这样一个缺乏自 当前中国的首要任务是做强政府 治传统．人们习惯于被管。养成了严重的“等靠 要”思想．以及中产阶层还不发达的社会．假如 解决了强政府的逻辑前提后．接下来我们需 政府一下子全放开．让社会自我管理．那导致的 要考察现实中的中国政府是强政府还是弱政府？ 结果极可能是无序化。人们虽然少了政府的管 对于当下中国政府是强还是弱的问题．不同的人 束．但社会的自发秩序不一定能够建立起来。所 会有不同的回答 但笔者认为应该一分为二地、 以社会的分权和自我治理．至少应该与政府的职 辩证地看待中国政府的强弱问题 中国政府固然 能归位和到位同时进行．在政府自身改革不到 在规模上有世界最庞大的官僚队伍——当然这相 位．社会基本制度没有建立的情况下．过早开放 对于中国有世界最多的人口而言．但实际管理的 社会可能会适得其反 效果有限．多数时候不能实现政策要达成的目 尽管如此．需要指出的是．做强政府不能沿 标。因此准确地说应是．中国政府既有强势的一 用目前的方式．用管控的思维去管理社会．而是 面，也有弱势的一面．且后一面愈来愈明显。换 要充分发挥民间组织的作用．为公众参与公共事 言之．中国政府在该强的地方不够强．在该弱的 务，为社会的自我管理创造条件 这就要求政府 地方不够弱。从这个角度看．与其说中国的问题 须在法律的框架内活动。受法制的约束。从而． 是因为政府太强．不如说是因为政府太弱更恰 在做强政府的过程中．以下几点理应受到重视： 当，这就是中国政府的现状或者真相 一是在需要政府发挥作用的领域做强政府。 按照逻辑．既然社会建设和管理的方向是强 如上所述．做强政府不是回到过去全能政府的形 政府和强社会．而现实中在政府和社会间．社会 态，社会的一切都由政府来包办。做强政府指的 又是相对偏弱的一方．因此，社会建设和管理的 是需要政府充分发挥作用的领域来强化政府的能 当务之急是做强做大社会．使社会成为一个理性 力建设。具体来说．是要在公共服务领域做强政 自律、自主自立、自助自治的社会。不过，就当 府。当前政府的公共服务供给严重不足．大多数 前而言．笔者认为社会建设的首要任务还是做强 人只能享受低水平的公共服务．一些人甚至完全 政府。理由如下： 没有享受．因而如何向社会公众提供更多的公共 首先，民众患于公共服务的不足久矣．很 服务。使公共服务惠及全体人民．是做强政府的 多社会问题的出现和恶化．与此有着直接的关 一个主要方面 系．而为民众提供公共服务．正是政府最基本 公共服务还包括制度产品的供给．作为一种 的职责。但多年来，这恰恰也是政府的薄弱环 规范人们行为和社会秩序的公共产品．制度比起 节。所谓弱政府，本质而言．是指政府提供公 有形的物质公共产品来．对社会的作用更大更持 共服务的能力较弱．从而导致民众享有的公共 久。其实政府在社会管理方面的作用主要体现在 服务缺失。因此，要减少民众在教育、医疗、 制度建设上．包括提供一个优良的法制环境等 住房保障、劳动就业、社会保险、公共文化等 所以政府还须把重点放在制度建设上．通过制定 更多精彩内容请浏览民革中央网站ｗｗｗ．ｍｉｎｇｅ．ｇｏｖ．ｃｎ 本剽话题 ＢＥＮＱＩＨＵＡＴ 团 结 ２０１２．Ｏ４ 和完善制度，加强对社会包括对民间组织的监督 管理。 二是政府应给予社会组织必要的培育、扶持 和规范，以推动公民社会的成长，实现良好的社 会治理。弱社会本身并不利于政府的强势 因 此，做强政府的一个重要方面．是政府要涵养公 民社会的土壤，积极培育和推动社会组织的发 展。政府需要把那些社会可以自我管理的领域开 放给社会本身，把那些自己管理不好的领域让渡 给社会，以尽可能实现管理社会化 社会组织和 个人，则须摈斥“等靠要”思想和思维．学会独 立自主，积极参与管理过程．尽可能实现社会自 治化。 就中国的情形来说．由于缺乏自治传统和实 践经验。社会组织发育不足、功能有限的情况较 为普遍。即使政府想将一些不适合自己承担的职 能转移出去．却极可能找不到理想的社会承载主 体。这是政府包办社会事务的一个客观因素。有 鉴于此．政府就必须注重对各类社会组织的涵 养，给予必要的培育、扶持和规范。可以说，政 府在这方面做的并不好 许多政府部门往往用管 理下级的方式去管理各类社会组织．或者把社会 组织看作异类，约束、限制其发展，这样就包揽 了很多社会可以自主治理的事务 社会力量能否在社会危机管理中发挥关键作 用．不仅是衡量一个国家现代化程度的重要指 标，也是衡量一个国家抗风险能力的重要指标。 现代国家、现代政府，应主动向社会力量分权， 开放公共空间 这种分权制衡其实不单是为了监 督政府．也是为政府减负和分忧．使政府能够专 心于在其需要发挥作用的领域做强做好。因此。 政府在经济、政治、文化等领域放权于社会的同 时．应加快社会组织的培育和引导，推进公民社 会建设．与社会建立伙伴关系．构建政府和社会 组织共同管理公共事务的新格局。 三是政府不能用控制思维去管理社会．相反 政府自身要受到法律的制约 强政府客观上意味 着强权力．假如没有相应的强监督。一方面会滋 生腐败：另一方面会膨胀政府及官员的心态，易 诱发政府用管控思维去对待和管理社会组织和社 会力量。所以要树立一个基本的理念．即社会管 理不等同于社会控制．社会管理创新功能也不等 同于政法部门的“社会综合治理”功能．那种以 控制为主导的“单中心治理”模式．并不能推进 社会管理的创新 目前．政府把社会管理创新的职能赋予给了 政法部门．这根本就是错的．因为作为强力政府 部门，以及某种特殊情况下的专政工具．政法机 构虽然在具体的执法过程中不乏柔性手段。但本 质上它对权力的行使是刚性的．喜欢用管控的思 维和方式去管理社会 很多地方的政府把社会组 织看作是对政府权力和权威的挑战．从而对社会 组织持敌视态度．打压其生存空间．无不带有这 种管控思维在内．或者就是这种管控思维的产 物。 社会管理理念、管理手段和方式的落后。不 仅无法应对社会转型带来的大量社会矛盾和问 题，反而会制造一系列新的社会矛盾和问题．使 事情更加恶化。鉴此．虽然一些地方在社会管理 体制创新方面开始了探索．如广东地方政府在处 理乌坎事件时有些新的思维．开始顺着民意，用 “对话”来替代“对抗”，用“维权”来促进“维 稳”．但这种创新的力度不是很大。步子不是很 快，就全国来讲．基本上还是在延续传统思路， 缺乏新的思维 政府应把社会组织视为平等的治理伙伴，以 谦卑之心对待社会力量．这就要求政府必须自我 限权．与社会组织分享权力。只有法治能够做到 这一点．法治是塑造善治型政府的基本构成要 件，是现代公共管理的最高准则。因此如何在社 会的建设和管理创新中．强化法治意识和法律体 系的建设．以迫使政府对权力的行使在法律的框 架内进行．不能超越法律，并最后建立起一种 “法治化的公共服务型政府”．是我们需要考虑的 事情。啊 （邓聿文，民革中央社会与法制委员会委 员、中共中央党校《学习时报》社副编审／责编 张海鸿）