我国劳动教养制度的刑事政策探讨

JIL龙江省政法管理干部学院学报

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No．420lO

(SumNo．79)

我国劳动教养制度的刑事政策探讨

吴嘉飞

(中国人民大学法学院，北京100872)

摘要：劳动教养制度作为独具中国特色的一项制度已经走过了55年的风雨历程，它曾经为打击犯罪、维护社会治安发挥巨大作用。但社会的发展、刑事政策的变化导致劳动教养制度已与现行的“宽严相济”的刑事政策的基本理念相悖，其存在的合法性、合理性和正当性都受到严重的质疑，我们应在肯定它存在的相对合理性的基础上对其进行改革。包括实体上的和程序上的改革，使其为我国的法制建设发挥积极作用。

关键词：劳动教养制度；刑事政策；司法化

中图分类号：D916．8文献标志码：A文章编号：1008—7966(20io)04—0035—04

“刑事政策”一词，18世纪末便在德国被使用，但现代意义上的“刑事政策”，始自德国学者Feuerbachl803年的刑法教科书。关于其定义，总地来说可以划分为广义和狭义两大类型。外国学者从广义角度定义，认为刑事政策就是“国家和社会据以与犯罪作斗争的原则的总和”【2J。中国学者多从狭义角度定义，认为所谓刑事政策，就是指国家立法机关和司法机关等部门根据我国国情和犯罪状况制定或运用的预防犯罪、惩罚犯罪以及矫正犯罪人的各种刑事对策。

根据马克思

韦伯对刑事政策“理想类型”研究理论，

刑事政策可以划分为三种“理想类型”模式：国家本位型、国家一社会双本位型和社会本位型，其中国家本位型和国家一社会本位型是目前世界多数国家刑事政策的存在模式。国家本位型刑事政策的主导理念是“国家至上”，国家的利益被神圣化，国家垄断防控犯罪、惩罚犯罪的一切权力，但是这种模式，往往导致国家权力的极度膨胀，孤立无援的社会个体利益难以得到保障H1。国家一社会本位型刑事政策的价值理念是“社会先于国家”，国家和市民社会分享防控犯罪的权力，刑法调整的犯罪范围严格限制在法律规定的范围之中，法律没有规定的越轨行为、反社会行为交由社会来处理，同时保障自由、维护人权与预防犯罪共同成为了刑事政策的价值取向¨1。

我国的刑事政策模式经历了几十年的发展变化由建国之初典型的国家本位型逐渐向国家一社会双本位型模式过渡。但是这种转变尚处于萌芽状态，在意识形态领域中，民众的民主法治意识、人权保障意识还很薄弱，应该说，这种国家刑事政策的转变与完善是漫长、艰难的。但是正是因为如此，我们有必要通过具体制度的改革来推动这种法制化刑事政策模式的建立，其中劳动教养制度就是在最初的国家本位的刑事政策模式下建立起来的，但现在其固有缺

一、劳动教养制度沿革

我国的劳动教养制度始于20世纪50年代中期，是由建国初期我国阶级斗争形势及当时党的刑事政策所决定的。新中国成立初期，为巩固新生政权，展开了一系列“镇反”“肃反”的政治运动。在国家“肃反”运动中清理出来的反革命分子中存在一部分既不够刑事处分又不能继续留用的人员，将其放入社会则会增加已经十分严峻的就业形势，如果继续留用又会承担巨大的稳定风险，于是国家于1955年8月出台了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，决定将这部分特殊人员进行劳动教养，虽对其不判刑，但将其集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。这样，在“镇压与宽大相结合”的刑事政策指导下，国家为那些尚不够刑事处罚的反革命分子找到了一条独具特色的出

路一劳动教养。从1957年起国家的政治、经济形势有了明显的转变，

为了适应劳动教养制度发展的需要，1957年8月国务院颁布《关于劳动教养问题的决定>。这是我国第一个劳动教养法规，它用法律的形式将劳动教养制度固定下来，使其纳入社会主义法制轨道…，同时它还规定了劳动教养的期限一般为两至三年，表现好的可以提前，表现坏的可以延长。后来国家又颁行了其他的法规规章，包括1979年的《国务院关于劳动教养的补充规定》、1980年的《国务院关于劳动教养的决定》、1982年《劳动教养试行办法》，以及其他的行政规章等等。通过这些法规规章，劳动教养制度得到逐步完善，时至今日仍以其独特的形式和特殊的功能为中国的法制建设发挥着令人备受争议的、正面或反面的功能。

二、刑事政策视野下的劳动教养制度探析

(一)刑事政策的概念和模式解析收稿日期：2010—03—12

作者简介：吴嘉飞(1986一)，女，安徽阜阳人，2009级刑法学专业硕士研究生。

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陷已不适应国家—社会双本位型模式发展需要，不符合世界范围内的刑事政策和人权保障基本理念和基本精神，阻碍了法治社会的发展，因此我们有必要认清其缺陷并对其加以改革完善。

(--)刑事政策视野下的劳动教养制度缺陷

1．劳动教养制度违背了现代刑事政策基本理念的合法性原则。任何一项制度的存在，必须有其一定的法律依据来证成其合法性，但劳动教养制度作为一项具体的法律制度，其法律依据并不充分，存在的合法性受到质疑。我国现行的关于劳动教养的法律规定主要有国务院《关于劳动教养问题的决定>、<关于劳动教养问题的补充规定》和公安部的《公安机关办理劳动教养案件规定》等。由这些规定的制定主体我们可以得知其属于行政法规和行政规章。但是我国的<行政处罚法》规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”同时我国的《立法法》也规定了对公民政治权利的剥夺和人身自由的限制的强制措施和处罚只能由法律来规定。由此可知劳动教养制度作为剥夺公民人身自由的处罚只能由法律规定。上述的<决定》和《补充规定》等违背了上位法的规定，不具有合法性。

2．劳动教养制度与现代刑事政策基本理念的合理性原则相悖。首先，劳动教养适用对象不具有明确性。劳动教养制度创建之初适用对象主要是从单位内部清理出的“反革命分子”和“反党反社会主义的资产阶级右派分子”，其次才是一些有流氓、盗窃、诈骗等行为和好逸恶劳、不务芷业的危害治安分子，这个阶段的劳动教养制度带有明显的政治色彩。后来由于特定需要劳动教养制度适用的范围在不断地扩大。最初是只限于收容大中城市需要劳动教养的人，及至1982年《劳动教养试行办法》将适用对象扩大到家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人。2002年公安部《公安机关办理劳动教养案件规定》增加规定了18种人为劳动教养适用对象，并且该《规定》第9条第一款第(十)项是一个兜底条款，为将来随Be*I,充劳动教养适用对象开了“口子”【4J。目前，对于劳动教养人员基本上已经没有地域上的限制，同时其适用一直处于不确定的状态，这违背了处分法定原则，容易造成警察权的滥用。

其次，劳动教养制度不符合处分相称原则。劳动教养制度作为针对违反治安管理、屡教不改或犯罪行为轻微，不够刑事处分的人的一项处分制度，其性质决定了其制裁的宽缓性。但实际上劳动教养在处分内容上可以剥夺人身自由l至3年，必要时可以延长1年达到4年，这明显重于治安管理处罚，而且重于刑事处罚中的3年以下有期徒刑及其缓刑、管制、拘役刑。将如此严厉的处罚施加于仅有一般违法和轻微犯罪的人，劳动教养的不合理性显而易见。同时从执行的情况来看劳动教养与刑法并无实质性的区别，都是剥夺人身自由。因此在实践中给社会上部分劳教人员产生了“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的印象。

3．劳动教养制度缺乏现代刑事政策基本理念的程序正当性原则。首先，劳动教养制度审批程序上存在缺陷。1982年以后劳动教养案件的审查批准权一般由大中城市

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人民政府下设的劳动教养管理委员会行使，对劳动教养的决定不服的，被劳动教养者可以向上一级劳动教养管理委员会申请复议。而在四个直辖市，劳动教养管理委员会只有一级，因此审批机构与复议机构是合二为一的，这就使得被劳教人员的复议权没有任何实质意义p1。同时所谓的“劳动教养管理委员会”普遍设置在公安机关的内部，有关的公章也由公安机关控制，民政部门和劳动部门的负责人无从参与到劳动教养的审查活动中来，使得这一机构普遍成为一个虚设机构，真正行使劳动教养机关审批权的是公安机关本身。

其次，劳动教养制度在程序参与和辩护权行使上存在缺陷。由前面的分析我们可知劳动教养在处分的严厉程度上是重于治安管理处罚和刑事处罚中的三年以下有期徒刑、拘役、管制刑的，我们甚至可以称其为变相刑罚。但这样一个严厉的处罚，在相关的法规中竟然没有赋予被处罚人以程序参与和辩护权，劳动教养的审批实质上将被劳动教养人排除在外。劳动教养的审批承办人主要是通过阅卷形式进行的，只有书面的、间接的案卷审查，而不举行必经的听证程序来听取被劳动教养人的辩护。同时公安部的《规定》未明确被劳动教养人有获得律师帮助、聘请律师为其辩护的权利，这不符合程序参与和辩护原则的要求。

再次，劳动教养在适用上存在着随意性与混乱性的缺陷。由于劳动教养的审批权的行使缺乏有效的监督，致使劳动教养在适用上存在着随意性与混乱性的缺陷。例如：在实践中公安机关对一些不够劳教条件的作了劳动教养处理；本该追究刑事责任的，降格作劳动教养处理；有些案件证明有罪不足，但又没有充分证据否定有罪，公安机关为避免被检察机关退回，干脆不移送检察机关，而采取劳动教养的办法；还有的案件检察机关已经作出不起诉的决定，按照刑事诉讼法的规定t“如果被不起诉的人在押．应当立即释放”，但有的公安机关不但不放人，反而对不起诉人处以劳动教养。

三、劳动教养制度的存废之争

鉴于上述劳动教养的种种缺陷，学术界对劳动教养的存废问题引发了很大的争议。有的学者认为应当废除劳动教养，认为劳动教养性质含混，适用条件笼统，操作过程缺乏监督，随意性大，侵犯公民的人身自由权，是法制不健全的产物，应予以取消∞1；有的学者认为劳动教养应保留并强化，认为劳动教养制度不仅为稳定社会做出了重要贡献．而且把大量被收容人员改造成了自食其力的守法公民。因而这一有中国特色的制度只能加强不能削弱【73；还有的学者认为应对劳动教养予以改革．认为劳动教养在存在和运作上都具有合理性Hm，但是现行劳动教养制度的种种弊端又确实不容忽视，因而迫切需要对其进行改革。

基于上述分析笔者认为劳动教养制度尽管存在许多不合理的地方，但是从其产生和发展的历史轨迹以及其所发挥的正面功能来看，它应当说还是有其特定的历史地位和存在的相对合理性，同时我国刑法对犯罪概念既有定性规定又有定量规定，这决定了我国刑法奠基于结果本位，忽视行为人的人格状况，对行为人的主观恶性因素考虑不够，从

而在预防和治理犯罪上留下一种结构性缺陷，这一缺陷需要劳动教养这样一个侧重行为人的主观恶习而关注其人格矫治的方法来弥补【8】113。因此劳动教养还是有存在的必要性，但是基于其种种弊端，必须对现行的劳动教养制度进行重大的改革，将其纳入司法化程序中。

四、劳动教养制度的改革方案

(一)劳动教养的实体法律性质

要想在保留劳动教养制度的基础上对劳动教养制度进行改革，前提就是必须使其具有合法性，要有一定的法律依据，对此我国应制定～部独立的关于劳动教养制度的法律，法律应规定劳动教养制度的实体法律性质和司法化程序。关于劳动教养制度的实体法律性质改革学者的观点主要有：劳动教养的行政处罚化、劳动教养的轻刑化【9J、劳动教养的保安处分化，还有的观点认为可以将劳动教养对象一分为三，分别予以正当化【l引。但是如果行政处罚化，仍由公安机关掌握审批大权，被处罚者将既难以获得防御的机会，也无从对自己的权利进行司法救济。若劳动教养的轻刑化，势必会大大扩大我国的犯罪圈，同时也与我国现今的宽严相济的刑事政策的精神不符。同时劳动教养也不宜保安处分化，我国的劳动教养制度是和国外的保安处分制度根本不同的两种制度，如果要建立我国的保安处分制度势必要打破现行的制裁体系，重构一个制裁体系，这在短时期内是不可能实现的。关于劳动教养的三分化，这个建议的设想虽然是好的，但是如果真的采用了一分为三的观点，则既要修改现有的刑事法律体系，又要制定新的行政保安措施和刑法意义上的保安处分，不具有可操作性。

基于以上分析，笔者认为我们应该跳出将劳动教养非刑法化及行政处罚化的圈子，制定独立的劳动教养法律，既不靠刑罚化或行政处罚、行政措施化，也不实行西方国家的保安处分化，而是建立独具中国特色的教养处遇法。它是一项介于刑事法和行政法之间的独立的法律制度，主要任务是处理社会管理中具有一定的社会危害，既不适合刑法作犯罪处理，又不适用于行政处罚解决的“刑法边缘行为”，是刑事法和行政罚之间的衔接与过渡。如同西方一些国家的保安处分和治安法庭案件，既不属于刑事法体系，也不属于行政法体系。但它不同于保安处分和治安法庭案件，主要不是依“人身危险性”和“危险个人”作为自己的理论基础，而是依行为的社会危害作为适用的依据，这是防止教养处分在实践中被滥用的制度保障。这样的选择也可以不与中国难以改变的犯罪概念中有定量因素的刑法制度相矛盾，应是比较科学和可行的。

(二)劳动教养的司法化

劳动教养的司法化是劳动教养立法不可突破的底线，是劳动教养制度非改不可的根本动因之一，学者们普遍认为不管具体程序如何设定，劳动教养都有两个不能突破的底线：一是劳动教养必须纳入司法审查，经过司法听证，由司法机关、审判机关决定。二是在实体上要贯彻依法治国的基本原则，包括法定原则、比例性原则和必要性原则‘“】。不论具体

案的选择及其理由如何，其价值取向应当是明

确而坚定的，这就是权利、自由和人权保障，限制行政权特

别是警察权的行使。

关于劳动教养改革的司法模式问题主要有三种方案：(1)设立专门的治安法院；(2)由人民法院内设的刑事审判庭、行政审判庭负责审理劳动教养案件；(3)在人民法院内部单独设立治安审判庭，专门负责审理劳动教养案件¨21。第一种改革方案虽然符合劳动教养司法化的大趋势，有利于高效、公正适用劳动教养案件，但是牵涉面太广，制度成本过高，必然导致司法体制的重大变动。第二种方案虽然有利于发挥法院现有审判机构的效用，但是容易造成与刑事诉讼、行政诉讼混淆，不仅会冲击现行诉讼体制，也不符合劳动教养自身的特点。因此笔者认为在现行条件下，在人民法院内部设立治安审判庭的方案最为可行，不仅体制转换简便、可行，基本符合<中华人民共和国人民法院组织法》的规定和原则，也符合现行法制框架下对劳动教养性质的准确定位，既可以避免放在刑事审判庭或者行政审判庭中审理的弊端，又可以实现劳动教养案件的审判活动与其他诉讼活动的合理区分与协调。

关于劳动教养司法化的具体内容应包括以下几个方面：1．劳动教养的适用对象。立法应明确规定教养处遇的适用对象。当然这一对象可以随着社会生活形势的变化而有所变化。但劳动教养的适用对象应界定为行为尚不够刑事处罚但适用治安处罚为轻的有轻微犯罪行为者。具体的适用对象可以包括以下几种：(1)严重违法，危害社会治安，屡教不改又尚未构成犯罪者；(2)吸食、注射毒品成瘾者；(3)行为已构成严重犯罪，但未达到法定责任年龄的未成年人。

2．劳动教养的审判机关。劳动教养的审判机关应为人民法院，这也是刑事政策的基本理念的要求：任何剥夺公民人身自由的措施都应当通过正当的司法程序实施。人民法院应在法院内部设立治安审判庭专门审理劳动教养案件，具体构想是：人民法院在现行法院体制架构下，借鉴当前设立一些专门审判庭、法庭的成功做法，在人民法院内部设立独立的劳动教养审判法庭，专门负责审理此类案件u引。以劳动教养为内容的诉讼的提请人是公安机关，被申请人是被提请予以劳动教养的人。劳动教养法庭一律适用简易程序开庭审理案件，允许上诉，二审终审。人民检察院作为监督机关可以自行决定是否派员监督。

3．劳动教养的期限。劳动教养期限，是劳教制度运作合理性的一个重要方面，现有的关于劳动教养期限为1至年。必要时可以延长1年的规定严重违反了处分相当原则，应予以废止。劳动教养制度的改革必须把劳动教养期限降下来，建议立法规定劳动教养的期限为3个月至一年半。并建议在共同犯罪案件中，主犯被判徒刑，从犯被判劳动教养．其劳动教养期限不得长于主犯的刑期，这应视为一项规则。

4．劳动教养的执行。应当将劳动教养执行与监狱服刑区别开来，明确劳动教养是“限制自由”而非“剥夺自由”。劳动教养执行的自由度应当比刑罚的自由度大，同时也应比现在的劳动教养的自由大。笔者认为鉴于劳动对象的非犯罪化，在劳教执行时除重复吸毒人员劳教人员全天候在劳教所教养之外，对其他劳教人员可以实行间接监禁制度，

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3使被处罚人在一定周期的一定时间内在教养所教养，其余时间在社会上工作、学习和生活。同时对劳动教养场所选址应不远离社区，场所建筑环境校园化，在场所内有较大的自由活动空间，营造宽松氛围，确立开放式的管理模式，充分保障其与外界联络的权利及与亲友会见的权利。

5．劳动教养的救济。劳动教养既然是对公民人身自由的一定限制，就必须有相应的救济措施，这样才能保证公民的合法权利不受非法侵犯。这些救济措施应当包括：(1)有辩护权，并可以请律师为其辩护；(2)有上诉权，当事人不服人民法院第一审未生效的劳动教养判决，有权向上一级人民法院上诉，同时为保障其上诉权，有必要确立上诉不加刑原则；(3)有申诉权，当事人对已经发生效力的劳动教养判决不服，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，要求进行重新审查和处理；(4)有求偿权，对自己被错误劳动教养的，有权向决定劳动教养机关要求赔偿，等等。

6．劳动教养机关的监督。为了保证劳动教养制度的正确适用以及保障公民的合法权益，应把劳动教养制度纳入法律监督的范围之内，即由人民检察院对劳动教养的决定和执行进行法律监督。人民检察院应对法院的审判过程实行监督，发现问题立即提出。要求予以改正。同时人民检察院还应对劳动教养场所依法进行监督，帮助劳教场所的干警对劳动教养人员依法进行管理，接受劳教人员的申诉，根据情况向有关部门反映，要求复议或向人民法院提起诉讼。参考文献：

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