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（注意：编排的顺序和教材有些出入，但内容一致，涵盖主要知识点。）
第一章 公共管理概述
本章主要知识点 □ 公共管理基本概念
□ 公共管理学理论渊源 □ 公共管理与中国改革
一、基本概念
1、公共管理学
公共管理学可以一般地定义为对公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的研究，或定义为对公共组织如何有效地提供公共物品的研究。它是由传统的公共行政学的进一步扩展而形成的，其主要部分或核心仍然是对政府管理活动的研究。 2、公共管理
指各种公共组织为了解决公共问题,维护和实现公共利益,运用公共权力对公共事务实施管理的社会活动。
理解这个概念时应从它的构成要素及其任务、目的等方面来进行把握： 构成要素之一，公共管理的主体：公共组织和个人。 公共组织又分为政府和非政府组织（或非营利组织）。其中政府是公共管理最主要的主体。在社会生活中，政府负有承担提供公共物品、公共服务的主要职责，因此，政府的各部门和各层级是公共管理的主要组织依托，政府进行的行政管理是公共管理的主要形式。在国家与社会逐步出现分化的当代世界，随着社会生活的复杂化和多样化，非政府公共组织或非营利组织逐渐成为公共管理的重要而活跃的组织形式，以弥补政府功能的不足。
以个体形态出现的公共管理主体，包括领导者、管理者和被管理者三种类型，它们对公共管理活动的组织与领导作用也主要是通过公共组织来实现。
构成要素之二，公共管理的客体（对象）：公共事务。
公共事务是相对于私人事务而言的。所谓公共事务是指涉及全体社会公众整体生活质量和共同利益的一切事务和社会活动的总称。
构成要素之三，公共管理的资源。
公共管理的过程，是公共管理机构凭借和组织相应的资源、调动必要的手段，实现管理目标的过程。公共资源包括：公共人力资源、公共财税资源、公共物品资源、公共信息资源等等。
构成要素之四，公共管理的手段。
公共管理的手段就是制定公共政策，围绕公共问题，对涉及社会公众整体利益的公共事务进行选择、综合、分配等，通过公共政策的制定以及执行、监督等，实现有效管理。
构成要素之五，公共管理的环境。 任何公共管理都是在一定的政治、经济、文化、社会、自然、国际环境中进行的。对于环境的正确分析是有效实施公共管理的基本前提。比如，就我国的公共管理的环境而言，我国的市场经济体制是由计划经济体制转轨而来，这决定了我国的政府公共管理在建立社会
主义市场经济体制的过程中具有其自身特点。它并不是简单地采用或修改某些政策或计划，而是从一种经济体制转向另一种完全不同的经济体制，政府公共管理则由一种直接、微观干预的旧模式过渡到一种间接、宏观调控的新模式。
公共管理的任务是提供公共物品和公共服务、维护公共秩序，它追求的是社会公共利益，给社会公众提供公共物品、公共服务，解决涉及广大社会公众公共利益的一系列公共问题，这些都有利于缓和公众的不满情绪，维护公共秩序。
公共管理的目的是解决公共问题，维护公共利益，目标愿景是追求公共利益的最大化。 3、公共行政
公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律。 4、公共政策
公共政策属于政策科学的内容。政策科学主要探求各种政治主体（国家、政党等）为了达到一定目的，制定和执行行为准则的过程及其规律。 二、重点难点阐释
（一）公共管理与其它相关概念的区别 1、公共管理与私人管理的区别
第一，使命不同。公共管理是公共服务，追求公共利益，行政官僚要帮助由选举产生的政治家反映公众对政府所提出的愿望与要求；而私人管理以营利为目的，私人部门或组织最终要依靠获利而生存。
第二，与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。政府部门的资金大部分来自财政拨款，政府官员不必为利润担忧，他们并没有太多的削减开支和有效运作的诱因；而商业组织以有效的运作为动机，它们必须在市场中靠竞争获得生存和发展的机会。
第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。在私人组织中，权威和责任的划分是比较清楚的，而在政府中，诸如运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和协调的寻求等一类的因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。
第四，就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。一般而言，政府工作人员的雇佣和解雇要困难得多。在公共部门，雇用和提拔雇员的功绩系统存在着几种标准，这往往走出了技术效率的观点。
第五，与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的动作是在政治环境中进行的，它具有明显的政治性或公共性的特征。 2、公共管理与公共行政的区别
公共行政关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理（传统的公共行政学或公共行政学院主要是为培养政府的职业文官而设的学科或机构）；公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任。
3、公共管理与政策科学的区别
政策科学主要探求各种政治主体（国家、政党）为了达到一定目的，制定和执行行为准则的过程及其规律，其目的是提供政策相关知识，改善政策系统，提高政策质量。而公共管理学则主要研究公共组织如何通过有序的活动去管理社会公共事务，其侧重点在于对公共组织外部管理活动的研究。在公共管理学的研究中，公共组织自身的建设和政治运行机制仅是其中两项基本的内容，公共管理学研究的视野和内容要比政策科学宽泛。
（二）公共管理学的理论渊源
公共行政学、公共政策学是公共管理学的两大理论渊源。 公共管理理论研究发展过程中有三个研究阶段。
第一阶段，公共行政学研究。这是公共管理理论研究的开端。20世纪20年代，30年代形成，一直到60年代中期以前居于支配地位。
第二阶段，公共政策学研究。60年代末70年代初到90年代。公共政策学院的学者们在对政策执行研究的基础上提出了公共政策范式。
第三阶段，公共管理学研究。进入90年代，公共管理逐步成为一种与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱的公共部门管理研究的三大范式之一。公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，它既不同于传统的公共行政学途径，也不同于政策分析中的执行研究途径。它在公共政策学院中成长，并在公共政策分析与管理学中结出果实。 （三）公共管理学的研究途径：P途径与B途径
以表格内容来表示它们的异同
来源 强调重点 P途径：公共政策途径（Public B途径：企业管理途径(Business policy approach） approach) 来自于公共政策学院的“政策途径” 强调公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。 如何看待公共组织与私人来自于商学院并受传统公共行政学影响的“商业途径” 强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。 强调这两种组织及其管理的相异强调这两种组织及其管理的相似性，“公共组织与私人组织在所有不重要性，较少对两者加以区别，主要在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式，把焦点集中于战略和组织管理上，更多以过程为取向。 组织的关系问题 的方面是相同的”。 聚焦点 重新认识政策分析对于公共管理的更强调以研究和理论取向，应用和重要性，学习实践者的经验，重视吸取融合不同学科的理论、方法和技术，发经验教训并加以传播，促进政治执行官展一种以公共管理与私人管理相比较为与资深管理者的对话。 基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。 共同点：
以组织外部定向（既关心机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，尤其是偏爱案例分析法。 （四）公共管理与中国改革
我国自20世纪80年代以来，随着经济体制和市场经济体制的转轨，公共管理所涉及的领域中各种与改革不相适应的矛盾和问题逐渐暴露出来。虽然经过20多年不懈的改革、调整，但是，多年的历史积弊想在短时间内全部解决是不现实的。归结起来，我国目前公共管理改革面临的主要问题包括：
1、政府财政压力依然很大。
2、在行政立法和执法上，存在重立法、管理，轻执行、监督等现象。 3、政府机构依然庞大，政府职能虽然有所减少，但随着改革过程中不断出现的新情况、新问题，政府的新职能也在增加。
4、政府及其公务员的服务理念还较差，长官意识严重，存在官僚主义和腐败行为。 5、人事成本居高不下。机关、事业单位仍然存在大量冗员；人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成。
6、行政效率低。机构层次多、职责不清，互相推诿、扯皮，缺乏服务意识、成本意识等，使政府组织和非政府组织无法走出“追求高效率——低效率——无效率”的循环。 综观各国公共管理改革实践，虽各有特色，但也有共性。对中国来说，所采取的是渐进或分阶段进行的改革方式，即“摸着石头过河”的模式。在这种改革的开始阶段，进行具有特色的试验，当取得成就和经验之后再加以推广；表现形式是体制改革由点到面，即抓住重点突破，进而逐步深化和渗透到全局的过程；具体的做法是先试点后推广，即任何改革措施的出台，都先在某个地方或企业进行试验，取得经验后再全面推广。中国的公共管理过程也是这样一个过程。
借鉴国外的公共管理理论和实践结合我国的实际，我国的公共管理改革可着手于以下几个方面。
1、构建适应WTO要求的公共管理体制。
2、按照私营部门的管理方法建立“企业型政府”。 3、进一步精兵简政提高服务意识和效率。 4、加强公共管理法制建设。
5、推进公共管理民主化和信息化改革。
第二章 公共管理组织
本章主要知识点□公共组织的含义、性质和结构
□公共组织的类型与作用
□公共组织中的领导者、一般管理者和被管理者
一、基本概念
1 公共组织
公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务，管理公共事务，供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。
2 政府
政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家意志表达、发布命令和处理事务的机关。“政府”一词有狭义和广义两种理解。狭义的政府概念仅仅指国家机构中执掌行政权力、履行行政职能的行政机构，譬如人们通常所谓的里根政府，一府两院中的（政）府就是指国家行政机构。广义的政府则泛指各类国家权力机构，包括一切依法享有制定法律，执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力的机构，即我们通常所谓的立法机构、司法机构和行政机构。
3 非营利性组织
非营利性组织指不以营利为目的，服务社会公众的非官方性公共组织。与非营利性组织的有关定义很多，如非政府组织，第三部门，独立部门，慈善组织。志愿者组织等等。一般认为，非营利性组织主要是指：“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”。一般认为非政府组织有六个特性，即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性。其中，非赢利性和公益性是非营利性组织区别其他组织的最重要的特征。
二、重点难点阐释
（一）公共组织的性质与结构 1、性质
公共组织具有社会组织的一般共性的同时，也表现出自己独具的各种特性：
①社会性。社会性是公共组织的基础，公共组织要从根本上维护自己的利益，维护社会的统治秩序，就必须履行社会管理任务，以管理社会公共事务作为自己的重要职能，管理包括国家政治、经济、文化、科技、卫生、社会福利、社会治安等事项在内的各项社会性事务。
②权威性。政府和非政府性的公共组织，其权力都直接或间接地来源于国家权力。政府是国家的代表，它拥有凌驾于整个社会之上的权威，社会的各种团体和全体公民都必须服从政府的合法规定、命令，否则要受到制裁和惩戒。而非政府性公共组织，其权力往往来自于政府的授权，根据政府的委托，代表政府从事某方面的社会事务管理活动。因此，对于特定的管理对象，非政府公共组织也具有权威性。
③法制性。任何公共组织的建立、撤销都以宪法和法律为根据，并要依据宪法和法律开展活动。公共组织的任务、责任、权力由宪法和法律赋予，公共组织成员的职责、权力、义务，行驶职权和实施管理的原则、方式、方法、程序等。都必须以法律为基本依据，不得超越宪法和法律所规定的范围。依法行政，对其活动承担相应的法律责任，是公共组织从事各项活动的一个显著特点。
④系统性。公共组织是由若干个要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。 2、结构
公共组织的结构是指公共组织各种要素的一种特定安排，即公共组织各要素的排列组合方式。公共组织的主要结构形式包括：
一是直线制类型。在这种结构中，一切权力集中在公共组织的最高层，行政命令按照垂直方向自上而下地逐级传达。行政领导执行各种职能，一般不存在专门的参谋机构。个别的参谋人员只不过是行政首长的助手，是个人权力的延伸。这一结构类型的特点是以行政首长为中心，统一指挥，逐级控制。其优点在于权限责任明确。政令统一、行动及时、行动有序。其缺点是缺乏专业化分工，行政首长日理万机，往往顾此失彼。而且一旦行政首长发生突然变故，就会造成政事荒废。
二是职能式类型。随着公共行政的发展，政务日渐繁杂，仅有直线式的行政组织结构已无法适应管理的需要了。新的组织结构类型产生出来，这就是职能式结构。这种结构类型的特点式，在行政主管的领导下，按专业分工设置若干职能部门，各个职能部门在其管辖的范围内有向其下级下达行政命令，下级行政部门既要听从直接的上级领导的指示，又要服从行政主管的指挥。同直线式的组织结构相比较，职能式组织结构有其优点：实行了专业化的行政分工；减轻了行政主管的负担，使其有更多的时间和精力从事行政决策；能适应日趋复杂的行政管理的需要。但职能式的行政组织结构也有不足的地方：容易形成多头领导，容易造成政出多门的混乱局面：容易妨碍统一的行政指挥。
三是直线职能式类型。这种组织结构的特点式，以直线式结构为主，在各级行政首长领导下设立相应的职能部门，形成行政首长的统一指挥与专业行政部门的管理的有机结合。这种行政组织结构类型既保留了直线式结构所具有的行政权力行使的统一性的优点，同时又吸收了职能式结构形式管理专业化的优点。因此，直线式的行政组织结构被很多国家的行政管理部门所采用。但是，这种结构类型也并非十全十美。随着现代科技的发展，社会分工更为复杂多样，在直线式下进行过细的职能分工，有时会造成管理上的矛盾，甚至出现行政管理的真空。
四是矩阵式类型。前面所讲的集中行政组织结构类型大多是以纵向分布为主，矩阵式结构则是将纵向与横向结合起来，形成纵、横两套管理系统。在行政组织的矩阵中，一套是职能系列，另一套是项目。在行政管理中，矩阵式结构常常运用来对某项突击性的事务进行快速、及时的行政管理。在管理矩阵中，纵向的结构则可以将并列的职能部门结合起来。这样既有利于集中领导，又有利于各专业相互配合，取长补短。但这种组织机构也同样有其缺点：容易出现行政层级与上级之间的矛盾或推诿，使下级无所适从，从而降低行政效率。 （二）公共组织的类型与作用
公共组织的类型主要有，政府和非营利性组织两种。 1、现代国家的政府主要有三种形式： ①总统制政府。
总统由选举产生，既是国家元首又是政府首脑。除了某些重要的任命须征得议会的同意外，政府成员由总统任免，向总统负责，议会和总统均由民选产生，总统无权解散议会，议会也无权通过不信任案将总统解职，但在总统有违宪行为时，议会可以对总统提出弹劾案，并交最高法院审理。美国是最早也是最典型的总统制国家。
②内阁制政府。
议会是国家权力的中心，它由选民选举产生，享有立法权、组织和监督政府内阁的权力，总统在礼仪上代表国家，其权力仅限于任命政府总理，是国家的虚位元首。内阁掌握一切行政大权，是各种内政、外交政策的制定者，并向议会负责。目前实行内阁制的主要有英国，日本等。
③委员会制政府。
它的最主要的特征是最高国家行政机关为委员会，委员会由议会选举产生，向议会负责，议会不能对委员会提出不信任案，委员会也无权解散议会。政府的行政权力由委员会集体行使，委员会的组成成员地位平等，其法律权限无大小之分。每个委员主持某一个部的工作，遇到重大的问题，则由委员会集体讨论决定。这种体制的政府，以瑞士为代表。 2、非营利性组织
在大陆法系中，将私法人分为社团法人和财团法人两类，其中非营利性社团法人和财团法人也就是我们所讲的非政府组织。而在英美法系没有公法人与私法人的划分，非政府组织可以是非营利公司，也可以是协会，还可能是公益信托（Trust）。相比较而言，我国对非政府组织的分类和界定非常不统一，缺乏明确一致的标准，因而存在诸多争议，一般认为，我国非政府组织可分为以下几类：
第一类，社会团体。是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体包括：1）学术性社团：各类学会、研究会等；2）专业性社团：各类从事专业业务的促进会等；3）联合性社团：各类联合会、联谊会（同学会、校友会）等；4）其他群众团体：工会、共青团等。
第二类，行业组织。包括行业协会、专业协会、商会等。行业协会是由同一行业生产或经营的企业组成的团体。专业协会或称职业协会，是从事同一职业的人员组成的团体，目前有律师协会、医师协会、会计师协会和足球协会等等。商会则没有具体的行业或职业划分，一般以地域为范围，包括不同规模、不同行业的企业代表或是企业家行业组织。
第三类，民办非企业单位。指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。 3、公共组织的作用
①公共组织是公共管理的主体
公共组织是对社会公共事务进行管理活动的主体，是公共管理活动的物质力量源泉，一切公共管理活动和职能的发挥都是由公共组织来进行的。各级各类的公共组织通过具体承担和完
成各自的组织目标来体现国家公共管理的职能，实现国家协调、管理各项社会事务的任务。没有公共组织这一类活动的主体，公共管理活动就失去了具体的承担者、施行者。 ②公共组织是公共管理活动的基本支点
在公共管理活动中，公共组织是公共管理人员的载体，没有公共组织就没有管理人员，更谈不上管理人员作用的发挥，谈不上公共管理活动的开展。同时，组织的纵横结构、机构设置、权责分配是否科学，组织制度是否健全，又是管理人员能否发挥作用的关键。科学有效的公共组织能充分发挥每个工作人员的主动性、积极性，能使他们发挥所长，更有效的开展工作。 ③公共组织汇集和放大了管理人员的力量。 公共组织把成千上万孤立的人聚合到了一起，把各个具体的个人联系起来，通过合作与团结，将孤立的个体结合成一个能动的团体，使全体工作人员朝着一个目标，同心协力，发挥出在单个人的条件下所无法发挥的巨大力量。只有借助组织分工的特性，使每个工作人员各负其责、各司其职，才能充分发挥各自的长处和优点，避免其不足之处和缺点，有效的发挥专长，提高人的活动效能。也只有通过组织的协调配合，才能使各单位，各个职位的具体工作人员相互协作与配合。造成一种新的组织合力，使组织的集体力量大于各个个体力量的简单相加。 （三）领导者的影响力和领导者的素质 1、领导者的影响力及其来源
领导者的影响力是指领导者在人际交往、群体与组织行为中，影响和改变他人的能力。领导者的影响力可以分为两种 ①权力性影响力。
这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点使对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。一般认为，领导者的这种影响力来源于职位权力。 ②非权力性影响力。
它与法定的权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非使外界所赋予的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。非权力性影响力，实际上是领导行为在被领导者心中所产生的内在引力，其基础是领导者与被领导者的价值观、理性判断、心理情绪上的共鸣。一般认为，领导者的这种影响力来源于个人权力。 2、领导者的素质
领导者的素质主要包括思想政治、道德、知识、心理、能力、体质等方面的内容。 ①思想作风。
第一，坚持实事求是的思想路线。在领导工作中，坚持实事求是的思想作风，就是认真并调查研究，掌握基层一线的情况，并经过科学的分析估量，再制定正确政策。
第二，密切联系群众的作风。中国共产党在多年的革命和建设过程中，各级领导都把联系群众当作一种力量的源泉，并同人民群众已形成了鱼水相依、血肉相连的关系。因此，各级领导在制定方针和政策时，就必须认真倾听群众的意见，一切从群众的利益出发，一切要与群众商量。只有相信群众，依靠群众，才能做好领导工作。
第三，批评与自我批评。这是我党的优良传统。在当前，我们正面临着端正党风和社会风气的艰巨任务，我们更需要批评和自我批评这个武器。开展批评和自我批评，就是实事求是的行为体现。各级领导对来自各方面的批评，不论其态度好坏，方式是否得当，只要他们是善意的，都要持欢迎的态度，做到有则改之，无则加勉。 ②道德品质。
公共组织的领导是负有行使公共权力、维护公共利益、履行公共责任的使命的人民公仆、勤务员，追求的是社会的公平和正义，因此，领导者自身就应以“为政以德”作为原则标准。
③知识素养
合理的知识结构，是领导者必备的基本条件。领导者的决策能力、指挥能力和组织能力的高低，在一定程度上都与知识水平和文化素养的高低有着密切的联系。经营管理现代企业和事业的领导，都必须具有较高的社会文化知识，科学专业知识和管理科学知识，才能在不确定的环境中以元件的理念建设富有中国特色的社会主义现代化。 （四）领导者与管理者的区别及管理者的主要类型与职责 1 领导者和管理者的区别以及领导者的领导方式
①领导者和管理者的区别
第一，管理者是被任命的，领导者则有可能是被任命的，也有可能是从一个群体中自然产生出来的。
第二，管理者都有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。而领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。
第三，在理想的情况下，所有的管理者都应该是领导者，所有的领导者都应该处于管理者的位置。但事实上，并非所有的管理者都能够成为优秀的领导者，并非所有的领导者都处于管理岗位上。
②领导者的领导方式
领导方式的理论很多，这里主要介绍三极端理论。 三极端理论是美国管理学家怀特（Ralph K·White）和李皮特（Ronald Lippett）为代表的一批研究者提出来的，即把领导方式分为三种：权威式（Authoritarian）、民主式（Democratic）和放任式（Laissez－faine）
⑴ 权威式领导。所有政策均由领导者决定；所有工作的进行步骤和技术采用，均由领导者发号施令；工作分配及组合，多由领导者单独决定，领导者较少接触下属，如有奖惩往往对人不对事。
⑵ 民主式领导。主要决策由组织成员集体讨论决定，领导者采取鼓励与协助态度；分配工作时，尽量照顾到组织每个成员的能力、兴趣和爱好，领导者主要运用个人权力，而很少使用职位权力；领导者与下级之间的心理距离极小；在所设计的完成工作的途径和范围内，下属对于工作进行的步骤和所采取的技术的选择有相当大的自由，有较多的选择性和灵活性。
⑶ 放任式领导。组织成员或全体有完全的决策权，领导者放任自流，只负责给组织成员提供工作所需要的资料条件或咨询，而尽量不参与，一般情况下不主动干涉，只偶尔发表一下意见。在这种领导下，工作几乎全部依靠组织成员个人自行负责。 2 管理者的主要类型和职责
一般来说，公共组织中的管理者可以划分为决策人员、执行人员、监督人员与参谋人员等不同角色。
决策人员，是公共组织中参与制定组织目标、总体规划、发展计划与重大项目决定的个人和集体。
执行，是决策进入实施阶段的整个管理活动。所有参加执行活动的人员都是公共组织的执行人员。决策的执行是一个程序性的工作，需多方人员的协调配合按照岗位分工的不同，可将执行人员分为领导人员、计划人员、指挥人员和实施骨干等类别。
监督是公共权力得以正确运用。公共组织系统正常运转并达到特定目标的重要保证。监督人员的一般职责，是监督公共组织的权力运用及各类公共管理人员遵纪守法的情况，及时消除组织系统中的不负责任、滥用职权、违法乱纪、腐败堕落等现象，保障各部门的健康发育和正常运转。按照具体工作的不同，监督人员又可以分为行政监察人员和审计人员。
参谋人员，参谋人员是根据公共管理实践的需要对基础理论、方针政策、管理目标、重
大项目和专门课题进行调查研究，并为公共管理的决策、执行、评估、监督等缓解提供决策预选方案，咨询意见的人员，是与公共管理整个过程都密切相关的理论研究人员。
第三章 公共管理的职能
本章主要知识点 □ 公共管理职能的程序和任务
□ 公共管理职能的发展沿革
一、基本概念
1、公共管理职能
公共管理职能是指公共管理部门在提供社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。 2、公共管理职能的特点
1．公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心和主体的各级各类公共管理组织。
2．公共管理职能实施的依据是国家和社会赋予公共管理组织的某种特定权力或者权威。即公权力和公信度。其中，各级政府要依法行政；其他社会性公共管理组织（非政府组织或第三部门等），则要依赖政府和社会对它们的认同与信任来进行管理。
3．公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，其基本职责包括国防、外交、治安、财政税收、文教卫生、环境保护和福利保障等范畴，这是就公共管理的任务性职能而言。同时，公共管理职能还应该包括这些组织为提供各种公共产品与服务而进行的管理活动，如决策、组织、领导与控制等职能活动和流程。这是公共管理的程序性职能。
4．公共管理职能是一个独立、完整的体系。公共管理部门的设置和职能的分工，都是为了实现各种各样的公共管理目标而确立的。换言之，公共管理涉及到“从摇篮到坟墓”的众多社会事务，在社会生活中历来占据重要地位。各种职能相互依存又相互制约，环环相扣，有序运行，构成了一个有机整体。此外，公共管理职能要适应管理环境与管理目标的发展变化而做出相应的调整和转变，具有明显的动态性特征。
在我国改革开放的历史进程中，公共管理呈现出两个显著的变化：一是公共管理领域的扩大。随着当代科学技术的迅速传播、人口的增长和流动变化、服务行业的兴起、城市和交通的发展、环境保护的加强、社会保障和医疗保健的普遍化、社会犯罪与治安问题的凸显、全球市场一体化的趋势等，公共管理在社会生活中的作用越来越重要，它渗透到社会生活的各个方面，工作范围扩展，科技含量增高，领域日益扩大。二是政府自身的改革。政府不能包揽一切公共事务，政府要转向更加民主的管理模式，因此改革的趋势必然是公共管理主体的多元化。当然政府依然是公共管理最主要、最权威的主体，但是一些非政府公共机构，如人民团体、事业单位、社会中介组织等也加入到公共管理主体中来，管理社会公共服务。 3、公共管理的程序性职能
公共管理属于管理学科领域，具有与企业管理等其他管理活动相同的基本特征、一般规律和普遍职能。按照逻辑关系，包括1、决策职能——首要职能；2、组织职能——关键职能；3、领导职能——重要职能；4、控制职能——保证职能。
（1）决策
决策是管理者为解决各种问题，达成特定目标而制定与选择行动方案的基本管理职能，它贯穿于任何社会组织的一切管理活动过程之中，也体现在管理的不同层面上。美国著名管理学家西蒙最早提出“管理就是决策”的观点。
依据管理学的原理，主要把握两点：一是从管理的层面看，越往高层，管理的目标性（战略性）决策职能越多；越往基层，管理的执行性（战役战术性或战斗性）决策越多。二
是从动态运行的角度看，公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、选择和实施方案等一系列基本步骤与内容。
（2）组织
公共决策的实施要依靠公共部门成员的分工合作，提高效率，来实现其既定的决策目标。公共部门的组织功能，主要包括设计组织结构、定编定岗定员、确立规章制度、明确责权关系、进行人员配备与力量整合等基本内容，以保证整个组织高效协调运转。
（3）领导
由于组织机构不同岗位人员的职责、价值观、素质、性格、能力等方面存在差异，在工作中容易产生矛盾和冲突。因此，需要公共部门的领导者运用领导职能，指挥协调来自五湖四海的下属的行为，以实现组织提共同目标。领导职能包括有指挥、沟通、协调及激励等基本形式和方法。
（4）控制
控制职能是通过建立信息反馈和绩效评估机制，把决策实施过程中所取得的各种效果与所要达到的相关目标进行比较并作出评价，及时地发现和纠正各种偏差，以保证预定目标的实现的一种职能活动。控制职能有着严格的时间和空间规定，否则，时过境迁，人事皆非，局势失控，追悔莫及。公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差等三个步骤。
4、公共管理的任务性职能
公共管理必须以公共价值与目标为取向，在不同的领域和部门采取特定的行为方式和活动，实现各自特殊的任务性职能，以确保国家的长治久安、经济的繁荣昌盛、社会的安定和谐和文教的发展进步。
（1）经济职能
经济职能是指以各种管理形式来推动社会生产力发展，保护经济基础的巩固和发展。
各类公共部门存在的基本目的，就是提供市场所不能提供的各种公共产品与服务。一般来说，公共组织所承担的经济职能分为宏观调控与微观管理两大类。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济规划（计划）和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。所谓微观管理职能，主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。
（2）政治职能
政治职能是指建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。简言之，它是一国政府及其他公共部门对内维持社会秩序，镇压敌对阶层及其成员的各种犯罪行为，正确处理人民内部矛盾，对外防御外敌侵略与渗透、维护国家主权完整利益等职能活动。它由民主建设、社会治安与国家安全等基本职能共同构成。
（三）社会职能 社会职能，是指政府及其他公共部门为了维护正常的社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。具体包括：提供社会保障，建立养老金保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和社会救济体系；促进公正的收入分配；环境保护等方面内容。
（四）文化职能 文化职能，是指政府及其他公共部门为了满足人民群众日益增长的精神文化需求而提供公共物品与服务的一种管理职能活动。它包括科技、教育、文化、娱乐、卫生、体育、新闻出版等各个方面。文化职能是在公共管理职能中比重和范畴正在日益增加，成为重要的组成部分。现阶段，我国公共部门的文化功能主要体现在精神文明建设上。其中，实施“科教兴国”战略是我国的基本国策和文化职能的核心内容。 二、重点难点阐释
（一）公共管理职能的历史演变
人类社会是由原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和共产主义社会（社会主
义社会是其初级阶段）依次发展演变的。而公共管理职能则伴随着人类社会发展的全过程演进，其基本功能和目的在于完成社会生产与供应公共产品。但是，不同的历史时期有着显著的差异和区别。
1、传统社会的公共管理职能
本书所说的传统社会是指原始社会、奴隶社会和封建社会三个社会形态。公共管理是因应人类社会的产生而产生的基本社会活动之一，但是，国家产生之前的原始社会和有了国家以后的奴隶社会与封建社会，公共管理职能在性质、组织形式、管理内容和方法等方面是截然不同的。原始社会时期人类使用石器、木器、陶器等极其简陋的生产工具和刀耕火种的生产方式，社会生产力极其落后，社会分工与协作都是建立在血缘关系的基础之上的。例如，中国陕西西安半坡母系氏族遗址。公共管理职能的特点概括起来有：1、缺乏剩余产品，不可能供养专门的公共管理机构和人员；2、公共管理职能极其简单，主要是进行劳动分工，例如：早期的男子狩猎和女子采集以及晚期的男耕女织的自然分工，以获取最基本的生活资料。当然，也存在保卫氏族免遭外族威胁的十分有限的政治性职能；3、公共管理制度是原始民主制或称原始共产主义社会，所有氏族成员都享有权参与公共事务的管理，氏族首领实行禅让制，其权力来自公共意志；4、公共管理职能的运行方式是非强制性的惯性行为。但是，在国家产生之后的奴隶社会和封建社会，因为社会生产力和生产关系的进步，公共管理职能体系发生了本质的变化，即大部分公共管理职能都是由国家或者政府部门来承担，如商周和秦汉时期的三公制、九卿诸寺制，隋唐时期的三省六部制等；而且管理体制和机制日臻完善。公共管理职能的特点主要是：1、公共管理职能体系始终是以政治统治职能为中心，“国之大事，在祀（祭祀）与戎（战争）”、“克己复礼，唯此为大”的政治理念和功能都相当明确。无论是奴隶主贵族还是封建主贵族都是通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。2、由于封闭落后的自给自足自然经济基础，导致社会事务的管理职能（如经济、文化、教育、卫生、社会保障等职能）十分薄弱。相对来说，封建社会时期的社会事务管理职能相对于奴隶社会时期有所增加。3、公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，例如，中国明代开国皇帝朱元璋推行“以猛治国”的治国理念及一系列政策措施。这是由于科学技术落后，社会生产力低下，易于激化社会矛盾和统治者解决冲突的方式简单所决定的。
2、西方国家公共管理职能及其演变 人类社会进入资本主义时期之后，随着机器大生产的蒸汽时代、电力时代和电子时代的相继来临，资本主义三百多年的历史发展所创造的物质文明成果远远超过了人类社会数千年的总和。但是，科学技术是一把双面刃，因此产生的负面影响使得社会经济基础发生了具有实质性意义的改变，西方各国公共管理职能体系的历史演变过程经历了循环往复、曲线上升的态势，分别呈现出明显的阶段性特征。主要可以划分为三个不同阶段：
（1）自由放任主义
这一阶段是指资本主义早期和中期，主要包括17世纪欧洲资本主义普遍产生到19世纪最后30年。自由放任主义时期是资本主义发展史上的成长阶段，即我们常说的资本主义自由竞争时期。随着欧洲中世纪的终结，自给自足的封建庄园自然经济淡化和手工作坊的逐渐产生发展，初步形成了统一的自由竞争的经济市场，社会生产力得到迅猛的发展，社会财富急遽增长。广大工商业者和市民阶层呼吁“管得最少的政府，是最好的政府”，各国各地政府顺应时代潮流，在公共管理中逐步奉行英国经济学家亚当·斯密自由主义的西方经济学理论。这个理论认为，国家不应该干预经济，国家仅限于执行国防、司法、公共工程和公共机关三项“夜警国家”职能，资本主义经济可以在市场机制自动调节的作用下实现资源的有效配置和正常运行。国家财政政策干预调节经济的措施目标是极其有限的。国家担负的“统治者的责任”或政府职能在社会经济生活中只扮演经济“守夜人”的角色。在此阶段，资本主义国家遵循“政府要好，管理要少”的信条，除了必需的政治统治职能外，在经济与社会管理领域实行“私人自治”原则，主要是依靠市场这只“看不见的手”来调节与引导经济和各种社会事业的发展。其他社会公共管理事务则放任自流，由其自生自灭。在自由资本主义阶段，亚当·斯密“看不见的手”理论西方经济学界和各国公共管理实践中始终占据主导的
地位。
（2）国家干预主义
国家干预主义阶段是指近代和当代的资本主义时期，就是19世纪最后30年开始，欧洲和北美地区相继进入资本主义的最高阶段，即以资本输出为特征的垄断资本主义时期，自此一直延续到20世纪70年代末。这一时期自由的市场竞争导致生产资料与社会财富日益集中在少数垄断组织（如托拉斯、辛迪加、康采恩等形式）和个人（如金融寡头、工业大亨等）的手中，许多中小企业无法依靠自身实力进行自由竞争而遭受破产兼并，社会贫富分化日益严重，劳资矛盾不断激化，资本主义经济危机接连出现。由此，早期资本主义政府所奉行的自由放任主义政策及“守夜人”职能模式已经不能适应社会各方面发展的要求。征服欧洲一百多年的亚当·斯密学说，直至1929—1933年世界性的经济大危机的爆发，从根本上动摇了斯密的“看不见的手”调节理论，使人们对市场机制的内在矛盾和缺陷有了新的认识。相应地，西方各国公共管理职能体系也进行了大规模的调整。政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。由于经济与社会矛盾的普遍激化，经济危机呈现规律性的特点，工人罢工、商人罢市、市民游行抗议乃至武装斗争不断发生，社会局势动荡不已。为了维持必要的政治与法律秩序，西方各国普遍加强其政治统治职能，弹压瓦解社会矛盾，着力解决各种危机。与此同时，各国在经济与社会方面，普遍采取了积极干预的职能模式，以解决经济发展、就业与社会福利等前所未有的公共价值目标问题。其中，以美国总统富兰克林·罗斯福的“罗斯福新政”，堪称奉行国家干预主义的成功典范。“罗斯福新政”的经济指导思想是凯恩斯主义，即相机抉择财政政策的理论，这一理论来源于凯恩斯主义的“需求管理”。凯恩斯的著作《就业、利息和货币通论》一书，掀起了西方世界的“凯恩斯革命”，凯恩斯主义经济学理论成为西方经济学的主流。凯恩斯主张放弃自由放任的经济原则，政府依据经济发展的形势相机抉择，斟酌使用，通过政府的财政—货币政策来干预和调节经济。这就是凯恩斯主义的“需求管理”。由于凯恩斯需求管理理论产生于经济大危机后，其重点在于治理需求不足型的萧条经济，简言之，就是“逆经济风向行事”，政府有意识的按照当时经济状态的反方向运用财政政策，以期达到“熨平”经济周期波动的目的。具体地说，当经济处于繁荣时期，总支出大于总收入，就业增加，为了减少通货膨胀因素，政府应采取紧缩性的财政政策，增加财政收入，压缩财政支出，从而抑制和减少过剩需求；当经济处于萧条时期，失业增加，为了减少通货紧缩因素，政府应采取扩张性的财政政策，扩大政府的财政支出，减少财政收入，从而刺激消费和投资支出，以期达到社会经济有效需求的增加。凯恩斯主义指导和影响下的“罗斯福新政”，使得美国顺利度过了空前的经济危机，经济迅速得以复苏繁荣，公共基础设施有了显著改观，综合国力明显增强，国民收入持续增长，社会秩序日益安定。但是，随着公共事务的增多，政府的管理职能随之增加，政府规模随之膨胀，“行政国家”导致“大政府时代”的到来，20世纪70年代的“福利国家”是官僚行政鼎盛时期的重要标志，此后逐步暴露出各种弊端。
（3）新古典主义
新古典主义阶段是从20世纪70年代末开始，直至今日。所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化，“更少的政府，更多的治理”成为西方政府改革的共同特征国家。新古典主义产生的时代背景是：从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现了以高通货膨胀、高财政赤字、高失业率与低经济增长，即所谓“三高一低”为特征的社会与经济发展“滞胀”现象，各国开始质疑官僚行政的有效性，对干预主义失去信心。相应地，各国公共管理职能体系逐渐进入了一个新的发展阶段，即所谓的新古典主义时期。在新古典主义理论的指导下，西方各国政府，如英国首相玛格丽特·撒切尔夫人、美国总统吉米·卡特政府和罗纳德· 里根政府等，连续对公共管理职能体系从范围到内容进行了较为全面的调整，开始重新调整国家与社会、政府与市场的界限，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门对公众的回应能力，以追求“3E”（economy,efficiency,effectiveness，即经济效
益、效率，影响力）为目标的“重塑（再造）政府”的公共改革运动迅速蔓延而方兴未艾，也就是所谓的新公共管理运动或潮流。其特点为：政治职能中的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进一步加强；经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占的地位越来越重要，甚至成为核心政府职能；公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存，“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”，合作网络逐渐成为治理公共事务的重要组成形式，使公共管理开始变成真正的社会联合行动。 （二）建国后我国公共管理职能的演变
（1）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系。
我国传统计划经济体制时期一般是指1949年中华人民共和国成立开始，到1978年中共十一届三中全会召开的近30年间。这一时期，我国在战争年代根据地的政权体制上，参照社会主义国家苏联的高度中央集权模式建立起公共管理职能体系，又称为传统计划经济体制时期的公共管理职能体系。这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。具体表现为以下特征：
1．以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占据绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。1957年“反右派”斗争的扩大化，1962年提出“以阶级斗争为纲”，前后延续约二十年，在这很长的一段时期内，特别是“文革”的十年浩劫，民主与法治等方面遭到了无情的践踏，公共管理职能体系支离破碎，作用受到严重削弱。
2．经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，政府包揽一切经济管理职能，几乎所有的工农业产品都实行“统购统销”政策。在这一段时间内，由于误判“市场经济是资本主义的典型特征”，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业，或者说微观经济主体。市场买卖行为曾动辄被扣上“资本主义尾巴”而一度被禁止，企业沦为政府的附属生产车间。企业的产、供、销、人、财、物等一切具体、直接的微观管理权力和管理职能都由各级政府统一行使。传统计划经济体制，导致各种物质供应极度匮乏，粮、棉、油、肉、禽、蛋等相当多的日常生活商品都要凭票证限量配给。
3．社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外（如红十字会等为数不多的单位），其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。因此，一切社会、文化管理职能也只能由党和政府及其附属组织，即各种事业单位来履行。城乡普遍存在的党、政、社合一的人民公社体制就是这一职能模式的集中体现。
4．在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能，缺乏依法行政的法规、意识和能力，往往出现“瞎指挥”、“高指标”、“浮夸风”、“大轰大嗡”等现象。
（2）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向
自1978年12月中共十一届三中全会以后，在邓小平理论和“三个代表”重要思想指引下，我国逐步开始由传统农业社会向现代工业社会的社会转型、由社会主义计划经济向社会主义市场经济体制的转轨时期。相应地，公共管理体系的重心、组成部分和功能等必然也要作出相应的调整与转变。与此同时，当代西方政府改革的新公共管理方向和模式对于我国市场经济的发展和行政管理的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、企业与社会等关系，完善宏观调控机制，建立行为规范、办事高效、运转协调的公共管理体制和机制提供了重要的借鉴和参考作用。
1．职能重心的转移。党的十一届三中全会果断地放弃了“阶级斗争为纲”的错误路线方针和政策，将党与国家的工作重心转移到经济建设方面，使国家生活步入正常的发展轨道。相应地，公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。这就实现了我国公共管理职能重心的根本转移，从而也使得我国的政治、经济与社会生活进入了—个新的发展阶段，综合国力和人民群众的物质文化生活得到了显著的改善和提高。
2．公共管理职能体系的转变。由于职能重心发生转移，同时也由于国内外政治经济环境的转变，尤其是受加入世界贸易组织（WTO）及经济全球化的影响，我国公共管理职能体系的具体构成呈现出以下发展趋势：（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化。（2）宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位。（3）教、科、文等发展职能
将不断得到重视与加强，确立了“科教兴国”的基本国策，建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制。（4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能。（5）国家防卫职能也将适当加强。
3．职能方式的转变。在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划轻市场机制转向要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。
在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。
4．职能关系的转变。在中央与地方关系方面，既要坚持中央的统一领导，又要下放权力、发挥地方积极性；理顺各职能部门间职能关系，消除职能交叉或界限模糊不清等问题；理顺政企关系，实行政企分开；规范党政关系及各国家权力机关之间的关系，坚持依法治国；政社分开，政企分开，政事（业）分开，理顺政府与其他公共管理主体间的关系。
第四章 公共管理的过程
本章主要知识点 □ 公共管理计划
□ 公共管理决策 □ 公共管理执行 □ 公共管理控制
一、基本概念 1、公共管理计划
计划是一项重要的管理职能，组织中的各项活动几乎都离不开计划，而计划工作的质量正体现了组织管理水平的高低。
简单地说，计划就是设计和规划，具体而言，它包含了以下两层含义：一是制定目标和为实现这些目标而必须作出的种种选择；二是在一定的法律法规范围内，设计系统的工作程序。从一定程度上来说，公共管理运行过程中的计划与作为一般管理手段的计划相比较，它所涉及的内容更为宽泛。这是因为公共管理的计划是针对公共事务作出的，而公共事务，它既包括政府管理的涉及人们共同利益的事务，如国防、交通及教育等，也包括有关个人利益的事务，如社会保障等。
因此，公共管理计划，就是指政府及其他公共管理机构为适应社会整体发展的需要和满足公众的需求进行的认知公共管理问题、确定公共管理目标并选择公共管理方案的活动过程。
按其所涉及的领域，公共管理计划可以分为政府管理计划和公共生活计划；按期限的长短，它可以分为长期计划、中期计划和短期计划。作为公共管理运行过程中一个重要环节，编制计划能为政府公共部门及非营利部门等公共组织的领导者、管理者和公共管理人员指明方向，将组织内部成员的力量凝聚成一股面向同一目标的合力，从而减少内耗，降低成本，提高效率，最终实现公共管理目标。此外，计划还能够为思考与评价公共组织的发展方向、所处的环境和所采取的策略提供一整套系统的手段和方案。 2、公共管理计划的编制
所谓公共管理计划的编制过程，就是指公共管理主体确定公共管理问题和目标并选择公共管理方案的过程。它必须遵循预见性、可行性、科学性、民主性和灵活性原则。制定公共计划主要包括以下五个方面的环节和步骤：
1．调查分析。计划是否科学可行，很大程度上取决于对情况的调查与分析是否全面、准确。调查的方法主要有：会议调查、定点调查、问卷调查、网上征询等。
2．确定目标。也就是确定事关公共管理活动的方向，事实上，计划工作就是为了确定组织的目标，预先设计最终要达到的结果并规范达到这一结果的行为过程。首先，计划者要对现有的条件进行全面的分析与衡量，权衡利益得失，再确定目标。确定目标的过程包括以下四个方面：发现问题，分析症结；指出方向，确定思路；把握条件，提出目标；反复论证，确立目标。
3．拟订方案。接下来，就要针对目标拟订各种可行的方案。首先，要确定前提条件，也就是执行计划的预期环境，包括那些对计划的执行最有利的各种条件：人力、物力、财力
以及法律、情报、行政技术上的许可。其次，就是起草方案，要注意保证计划的合理性、周延性，此外，要注意发扬民主，广开言路，在调查研究、分析判断的基础上拟订方案。
4．评价方案。是指根据组织的内外部条件和计划目标，对各个拟订方案的优势和劣势进行分析和研究，作出判断。因为对各种拟订方案的评价是选择满意方案的前提，所以我们应注意把握两个问题：一是分析预测实施方案后可能出现的正面效果，二是分析预测拟订方案的不确定性和可能出现的风险。
5．选择方案。在众多的方案中选择一个最有可能实现目标的满意方案，也是制定计划的最后一个环节。这一过程应遵循“两利相权取其大，两弊相衡取其轻”的原则，一般要采用最接近许可条件和最符合目标要求的方案。 3、公共决策
公共决策，是指公共管理主体在管理公共事务过程中进行的目标性、政策性的抉择过程。制定一个完整、科学的公共决策，应该包括以下五个基本步骤：
1．分析公共问题。作为公共决策的起点，这个环节的主要任务在于确认公共问题的存在，通过调查和了解公共问题的起因，分析公共问题的性质、特征，并将调查研究的材料、分析预测的结论进行加工、整理，从而为以后的工作环节做好准备。
2．明确决策目标。所谓公共决策目标，是指公共组织希望通过公共决策和该公共决策的实施所达到的目的和衡量的指标。这一环节的主要任务是确定公共管理工作的目标层次，明确实现目标的制约条件，并确定决策目标的评价标准。公共决策目标的确立是公共决策方案预测、设计、选择的基础，是公共决策实施的指导方向，还是公共决策效果评估的标准之一。
3．规划决策方案。这一环节的主要任务是为达成决策目标寻找和设计可能的途径与方案。这个环节的工作包括：一是集思广益，草拟方案。要求决策参与者解放思想，广开思路，大胆探索各种可能的途径和方法。二是精心设计，拟订方案。要求决策者细致、冷静地对各种草拟出来的方案进行反复推敲，认真筛选，并在此基础上精心设计，严格论证，最终拟制成各种可行性方案。
4．选择并实施决策方案。这一任务一般由领导决策系统中的决策中枢机构来完成，通过采取经验分析法、抽象分析法、试点分析法等，通过定量和定性分析相结合，对各种可行性方案的经济效益、社会效益以及方案实施时将会遇到的困难、阻力等制约性因素进行分析对比，总体权衡，从中选出或综合成一个最优方案。接下来，就要组织动员，试点检验，普遍推行，认真实施。
5．修正决策方案。这一环节的重点就是建立正式的决策追踪和监测制度，对决策的实施情况进行经常性的考察、监督、测定、评估和核实，发现问题和偏差，并及时修正；同时，要建立畅通的信息反馈渠道，以保证信息的及时性、全面性和真实性。 4、公共管理执行
公共管理执行，是指依据公共政策目标，充分调动公共组织的人力、物力、财力，通过一定的组织形式和组织运作机制实施政策的过程，它贯穿从决策实施到完成决策目标的全过程。制约公共管理执行的主要因素包括：
1．利益因素。这是制约公共管理执行的首要因素，是指政策制定者与执行者的利益差别。由于政策是集中制定的，政策制定者考虑的是整体利益，而政策执行是分散进行的，执行者往往要考虑其局部利益。因此，这种局部利益与整体利益的差别性，往往制约着行政管理政策的执行力。
2．信息因素。主要是指信息传递的有效性，这是制约公共管理执行的核心因素。如果政策信息的传递是有效的，可以增加政策的沟通能力，进而可以减少政策执行的盲目性、减少政策执行的难度和阻力，并及时得到反馈的信息和情报，依据这些反馈信息调整执行方法和策略，从而增加政策的执行效果。
3．制度因素。主要是指政策评估制度的健全程度，它是制约公共管理执行的关键因素。政策评估在公共管理的执行中一直没有受到足够的重视，管理者往往热衷于制定政策、宣传政策，而忽视政策的评估，因此客观上助长了决策的随意性、盲目性，影响到了政策的执行效果和政策执行。
4．环境因素。公共管理执行不仅取决于政策内部的构成，还取决于政策外部环境的优化程度。这些外部环境包括了人文、经济、社会等因素。
5、公共管理控制
“控制”一词最早源于希腊文，原意为“操舵术”。事实上，“控制”很早就被管理学家们所重视。法约尔、孔茨等管理学家都将“控制”列为管理的五项职能之一，他们都认为“控制”作为一种重要手段，对管理目标的实现起着根本性的保障作用。
公共管理意义上的“控制”则是指对公共管理活动的动态监测与调节，以实现公共管理目标的途程。
公共管理控制的类型很多，根据作用环节的不同可以划分为前馈控制、反馈控制和现场控制；根据控制活动的性质不同可以划分为预防性控制与更正性控制；根据控制机构或规定的不同可以划分为正式组织控制、群体控制与自我控制；通过控制者与被控制者之间关系的不同可以划分为直接控制与间接控制。
基本的控制过程包括以下三个步骤：
1．确立控制标准。控制标准是控制工作得以开展的前提，是检查和衡量实际工作的根据和尺度。如果没有控制标准，控制工作也就失去了目的性。
2．衡量偏差信息。就是指根据已制定的合理标准来衡量实际活动的执行情况，及时发现问题并及时将偏差信息反馈给有权采取纠正措施的主管人员手中。如果没有或无法得到这方面的信息，那就无法知道是否应该采取纠正措施以及在多大程度上采取纠正措施，控制活动也就无法继续开展。
3．鉴定偏差和采取纠偏措施。在发现有偏离标准的情况后，应立即采取纠正行动。这一步可分为两个过程：一是要找出偏差的原因，即鉴定偏差；二、是进行纠正性的调整，即采取纠偏措施。
二、重点难点阐释
（一）我国公共管理计划的改进
当前，我国的公共管理计划工作中存在着不少问题，比如说，对计划的认识存有偏见，制定计划过于形式化，计划缺乏权威性和严肃性等等方面。因此，我们必须重视改进我国公共管理计划的工作，可以遵循以下思路：
1．进一步加强政务公开，扩大计划过程的公众参与。也就是说，让专家和公众参与到有关公共管理的计划和决策中来，参与到管理和监督中来，只有这样，才能有利于保证在计划中全面而有效地体现社会公众利益，有利于督促公共管理部门切实根据人民群众的意志和愿望进行公共事务管理，从而增强公共权力运行的透明度，更好地提高政府的办事效率和服务质量。
2．对计划工作要权衡利弊，重视维护公共利益。制定公共计划，必须尽可能全面了解各方面的利益，特别是有代表性的阶层或集团的利益，把握社会最大多数人的利益诉求，因为公共管理的计划涉及范围很广，包括公共事务部门、企事业单位、社区居民、行业组织等方方面面的利益。此外，还应该着眼于经济社会的协调发展和公共生活状况的实际改善，着眼于社会整体的利益平衡和公共利益的最大化，着眼于调动多数人的积极性和推动社会公共福利的增长。
3．增强创新意识，提高公共计划的预见性。计划中创新思维的运用直接关系到决策的有效性。因此，在市场经济条件下制定公共计划，必须增强创新意识，努力提高公共计划的预见性。
4．运用现代科技手段，保障计划的科学性。目前，我国公共管理的环境日趋错综复杂，有太多无法预测的新情况、新问题和新变量，给政府管理工作带来更大的压力和挑战。因而，目前政府上网工程已经启动，现代化的网络办公技术为政府提供了方便、快捷的信息处理系统，使政府在计划中能灵活地作出反应，从而保障计划的科学性。
5．尊重客观规律，实现计划与市场的良好协调关系。公共计划同样需要借助于市场的运转发挥功效，最终实现公共利益。因此，在市场经济条件下制定公共管理计划，必须同时考虑到市场机制和经济规律的作用。 （二）公共决策的基本原则
公共决策的基本原则对公共决策具有重要的指导作用，是从公共决策的实践中总结出来的，是公共决策活动固有规律的高度概括。它主要包括以下几个方面：
1．客观原则。公共决策必须遵循客观原则，即坚持实事求是的思想路线，一切从实际出发，准确地把握决策对象的发展趋势和客观规律，达到主观选择与客观事物发展方向相符合的最终目的。作为一种有目的地设计和选择行为的活动，公共决策活动需要发挥决策者的主观能动性，然而，绝不意味着决策是可以主观任意制定的。
2．系统原则。遵循系统性原则，就是从整体出发，全面考虑系统与系统之间，系统与子系统之间的相互联系和相互作用，正确处理好部门利益和国家利益、眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益的关系。此外，还要正确处理好部门决策与组织整体决策、上级决策与下级决策、已有决策与新决策、相关部门之间的决策的关系，从而保证决策系统的统一性和实施的有效性。
3．程序原则。公共组织应该努力减少或避免公共决策的随意性和主观性，增强程序性和科学性，严格按照公共决策的基本程序进行科学决策。只有这样，才能保证其作出正确的决策，有效地管理公共事务和有力地推动公共事业。
4．信息原则。在公共决策中应该坚持信息原则，健全公共决策的信息系统，提高公共决策者信息收集、传递、分析和处理的能力，因为从信息论的角度看，决策的过程其实就是信息的收集、传递、分析和处理的过程，而公共决策面临的公共问题比一般决策所面临的问题要复杂得多，能量也相应要大得多。
5．可行性原则。公共决策必须遵循可行性原则，运用科学的手段和方法，对决策的主客观条件进行科学评估，对环境因素以及决策实施后可能出现的后果进行系统的、科学的分析和全面的认知，对各种决策方案进行合理取舍。同时，对具备可行性的决策方案，也应充分考虑各种风险和变化因素，提前采取化险为夷的补救措施。 （三）我国公共决策的优化
我国公共决策研究起步较晚，目前还未在实践中广泛推广现代化决策的理论、技术和方法，而且决策体制还带有很强的计划经济的色彩，决策的水平和质量还不能完全适应社会主义市场经济和加人世贸组织的要求。因此，要改变这种落后和不利的局面，根本的出路就在于改进公共决策系统，优化决策运行程序，提高决策科学化、民主化和法制化水平，实现三者的和谐统一。
1．树立现代决策观念，营造良好的决策环境。我们必须大力倡导科学、民主精神，打破各种不适应改革开放新形势和市场经济发展的旧的决策观念，树立现代化的决策观念，比如专家咨询观念、集体决策观念、程序决策观念等。同时，必须营造良好的决策环境，也就是要在全社会营造一种民主、平等和协商的气氛，在决策系统内部和决策支持系统中贯彻“百花齐放，百家争鸣”的方针，鼓励探索和创新。
2．推进公共决策与执行的适度分离，提高公共决策机构和人员的专业化程度。作为管理过程的两个基本环节，决策与执行既相互联结又相互独立，两者在运作方式和管理方法上存在明显区别，应相对分开。因此，在政府内部，可以尝试让一部分人专门研究和制定政策，另一部分人专门从事政策执行，直接为公众服务。这样，决策和执行都趋向专业化，将有利于提高各自的专业化水平。
3．推进“谋”与“断”的适度分离，加强专家和智囊团在公共决策中的谋划作用。现代的科学决策则要求“谋”与“断”适度分开。“谋”是专家和智囊团的任务，“断”是领导者的职责。当前加强“外脑”在决策咨询中的作用，是一项迫切任务。因此，要建立多层次、多领域的智囊机构，真正重视发挥决策咨询机构的作用，加大咨询机构自身建设力度。
4．推进公共决策从“隐蔽型”走向“开放型”，提高公共决策的透明度。作为一种对社会价值作权威分配的手段，公共决策必须充分地反映和实现各阶层人民的利益要求。因此，要进一步提高公共决策的透明度，使之由形式公开向内容公开转变，由结果公开向过程公开转变，由静态公开向动态公开转变，从而使决策者意识到权力与责任的对等，将决策纳入科学的、民主的轨道。
5．建立有效的公共组织回应载体，提高公共决策的回应能力和有效性。建立有效的公共组织回应载体关键在于建立一个“公众→公共组织回应载体→公共决策部门→公众”的回应系统，它是优化公共决策体制和运行机制的根本。
6．加强公共决策的制度化建设，将公共决策纳入法制化轨道。目前，我国公共决策的法制化程度还比较低，应该加大力度建立健全公共决策的各项制度。公共决策法制化是公共决策科学化、民主化的重要保证，没有法制化，科学化、民主化只能是一句空话。
（四）我国公共管理执行中存在的问题
转型期的我国公共管理执行过程存在着诸多问题，这些问题的存在有着深厚的经济与社会原因，严重制约了公共管理的执行效力和效率，主要表现在以下几个方面：
（一）执行机械
1．无视公共政策的精神实质，对相关问题不能因时、因事、因地作出具体分析，机械地照搬其他地区、部门或行业的公共政策。
2．无视公共管理中各种新情况、新问题、新特点，机械照搬陈旧的、过时的公共政策。 3．无视公共事务的时效性，面对亟须解决的公共事务问题无所作为，因坐等上级的政策而丧失解决问题的最佳时机。
执行的机械性使公共政策失去了针对性，不仅阻碍了政策执行功能的正常发挥，而且浪费了公共资源，降低了执行效力，给公共管理造成一定程度的损失。
（二）执行野蛮
1．执行手段简单化。目前，我国的公共政策执行过程普遍存在着滥用行政手段的现象，对执行对象动辄命令、强制，行政手段在执行中扭曲变形，导致干群关系紧张，影响了执行效果。在市场经济条件下，公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的综合运用。
2．忽视思想教育手段的运用。在公共政策执行过程中，许多政策执行人员向执行对象解释政策不够，宣传不到位，忽视运用思想教育手段，一旦执行对象对政策不理解，出现抵触情绪，执行人员就采取制裁、经济处罚等方式，野蛮执行公共政策。
3．采取极端手段，背离工作程序，违法违纪实施公共政策。近年，我国在土地管理、计划生育、城市社区与交通管理、企事业单位管理、农村村民自治组织管理以及农业产业结构调整等方面都存在野蛮执行公共政策的现象。
（三）执行越权 所谓执行越权，就是指公共政策执行主体实施公共政策的活动时扩大了职权范围，超越了职权。它一方面扰乱了公共政策执行系统应有的权力秩序，背离了统一领导、统一指挥的原则，使某些公共政策执行中断或多头重复执行，造成诸多矛盾和冲突；另一方面也造成政策执行机构臃肿，人浮于事，加大了公共政策执行的成本。
（四）执行中断
执行中断是指公共政策执行流于形式，或未被执行或没有被全面执行。在公共管理权力统一行使的集权体制下，其最基本的表现是表面上执行，行动上抵制，即“阳奉阴违”。我国公共政策执行中断的具体表现为：
1．“以点带面”，即置全面系统的政策内容于不顾，片面强调某一政策内容的重要性，以部分政策内容的执行取代整个政策内容的执行，并以此应付监督检查。
2．扭曲执行。即对政策的实质与精神视而不见，从自身利益出发，对政策作出扭曲甚至是歪曲的理解，并在实践中贯彻执行。
3．延缓执行，即对那些不利于维护本地区、本部门利益的公共政策，以各种借口，甚至设置障碍，一拖再拖，拒不执行，或“只打雷，不下雨”，摆出执行假象，延缓执行速度。
4．局部执行，即公共政策没有在相应的范围内得以全面实施，而是在“实验”。“验证”的借口下仅在个别部门、地区范围内执行。
5．不按程序执行，即人为地删减必要的执行程序。 （五）公共管理执行的新趋势
1．执行主体由政府垄断的一元化走向多元化，权威体系由层级式结构转为网络式结构。公共政策执行主体的多元化有利于激发、调动各个方面的积极性，增强社会多种成员的责任心和参与意识，提高公共政策执行活动的效率。
2．执行的出发点由“官僚政治”转向“顾客”，由过程转向效果。传统体制下许多政府部门并不清楚自己的真正服务对象是谁，往往是为了政策执行而执行政策，甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。新公共管理则主张以市场和顾客为导向，认为政策执行是为了满足公众的需要，政府是受顾客驱使而不是受机构驱使，公共服务是满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。为此，它强调主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应，根据不同的需求提供不同的服务。
3．执行过程的规范化。规范有效地执行政策是公共管理活动的核心内容。它基于三个
方面：一是依法行政，二是依权行政，三是依程序行政。
4．沟通协调作用的发挥。从系统论的角度来说，政策执行是由若干执行机构及执行人员、目标群体所构成的有机整体。沟通和协调就是使各个要素之间相互适应和配合，发挥系统整体功能，提高执行效率。
（六）我国公共管理控制过程中存在的问题
目前我国公共管理运作过程中的控制环节存在着诸多问题，如控制的反馈环节失真、强迫控制、抵制和反感控制现象等。
（－）反馈失真现象
1．反馈过时。客体（如下级）或出于对事物观察的不敏感，不能及时发现问题；或出于自身利益，有意推迟信息的反馈。反馈过时将造成管理控制滞后而降低系统的稳定性。
2．反馈不足。因客体害怕承担责任，认识不足，或投上级所好，对出现的偏差有意或无意缩小、隐瞒、截流，甚至伪造信息等。这些都可能导致上级的调节信号不足，不利于系统的稳定。
3．反馈过度。客体为得到上级更多的支持或为获取不正当利益，夸大事实，放大偏差信号（如灾情、敌情）而反馈过度。一些方针政策的贯彻，由于受到错误指导思想的干扰，会过分夸大某些现象，结果是使上级将本已偏差的信号增大，造成矫枉过正的局面，使工作出现严重失误。
4．偏差运行惯性。有时主体对偏差已经发出调节信号，但客体反应不灵敏，仍有在原偏差方向运行的惯性，这种惯性会在一定时间内加大和延长偏差运行过程。
5．信息理解与分析失真。人们对反馈信息的接收是经过接收、分析、筛选、加工后，形成新的信息资源，继而进行再输人的。但这又与当事人的观点、立场、思想方法、价值取向和意识有关。如顽固坚持错误思想的人，对同一事物的信息会得出完全不同结论，都可能造成控制失误。
（二）强迫控制现象 由于缺乏对客体的信任，公共管理主体通常把客体对控制的某些抵触或抗拒当作是对其自身权威的挑战，因而采用高压手段进行强迫控制。从控制思维来看，强迫控制是由于公共管理主体将控制视为主体的“专利”，忽视客体的正当权力，忘记控制过程中主客体双方是相互依存、休戚与共的关系。
事实上，没有客体就没有主体，更没有组织管理，因此控制就应当是主客体的互动行为。因此，公共管理主体应当自觉遵守既定的“游戏”规则，不能凭借自身的特殊地位而违反管理控制的要求。公共管理主体应当因势利导，通过了解情况、交流信息、沟通思想，拉近主客体间的距离，化消极因素为积极因素，化对立为协调，化无序竞争为有序合作。
（三）抵制和反感控制现象
组织成员处于被控制地位或与被控制的事物有责任关系时，常常会产生对控制的抵制和反感。组织成员对控制产生反感的原因主要包括以下几个方面：
1．不能接受的目标。一个人如果对控制目标不感兴趣，那他当然会对控制产生反感，就不会为实现这一目标而努力。
2．标准太高或多变。标准定得太高，施控主体只会与被控制者产生对立情绪。如果控制标准经常变化，使被控制者无所适从，他同样会对控制产生消极情绪。
3．控制方式或控制内容不恰当。控制的方式或内容不恰当会产生误差，从而导致施控方与被控方产生矛盾，从而使被控方反对控制。
4．厌弃不愉快的事情。在控制过程中要报告出现偏差的情况，甚至还要对责任单位或个人排一排名次，这些都会使人们产生一种挫折感，因而对控制产生反感。
5．不公平的奖惩。奖惩不公，不但不能实现鼓励先进，鞭策落后的目的，反而会使人们对控制产生不满，有的会消极怠工，有的甚至公开抵制。
6．繁琐的控制程序。如果控制过程过于繁琐，会给操作人员和管理人员增加较多的工作量，有时会引起他们的不满。 （七）公共管理控制的有效化
（一）有效控制的原则
1．控制应该同计划与组织相适应。控制应当根据计划的不同特点，与计划相适应。同时，控制还应当反映组织结构类型和状况，并有健全的组织结构来保证。
2．控制应当突出重点，强调例外。控制要突出重点，找出最能体现成果的关键因素来进行控制。此外，控制应强调例外，应当集中精力解决特殊的例外问题，既要考虑实际情况，还必须与关键问题相结合。
3．控制工作应注重培养组织成员的自我控制能力。自我控制是提高有效性的根本途径，它能发挥组织成员的积极性及创造性，减轻管理人员负担，从而有助于提高控制的及时性和准确性。
（二）有效控制的特点
1．准确性。准确性要求监测的信息要准确，调节的手段也要准确。
2．适时性。适时性要求监测调节必须及时，尤其要注意防止滞后现象，如果监测信息滞后，调节手段滞后，则可能造成不可弥补的损失。
3．经济性。经济性要求监测调节需要进行成本和效益的比较，为了达到目标，不惜一切代价地进行控制，未必合适。要坚持适度性，投人大未必导致计划得以更顺利地实施。
4．灵活性。灵活性对减少或消除人们对控制的不满程度有重要的作用。灵活性不仅指控制标准因环境条件的变化需要进行必要的修订，还包括控制方法也随控制对象、控制内容的不同而改变。
5．通俗性。通俗性要求监测调节手段应简明易懂，便于组织成员掌握。
6．关键性。关键性要求监测调节要从战略高度把握问题，把监测调节的重点放在易出偏差且对全局影响大的关键性活动上。
（三）有效控制的关键
1．找出产生偏差的主要原因。实际上，并非所有的偏差都会影响公共管理活动的最终成果，有些偏差可能是由于计划本身和执行过程中的问题造成的，而另一些偏差则可能是由于某些偶然、暂时、局部性的因素引起的，从而不一定会对公共管理活动的最终结果产生重要影响。因此，在采取纠偏措施之前，必须首先对反映偏差的信息进行评估和分析。
2．确定矫正措施实施的对象。在控制过程中，需要予以矫正的可能不仅是公共管理的实际活动，也包括指导这些活动的计划或事先确定的衡量这些活动的标准。矫正措施的实施对象可能是组织所进行的活动，也可能是衡量的标准，甚至是指导活动的计划。
3．选择适当的矫正措施。公共管理主体需要注意保持矫正方案的双重优化；充分考虑原有计划实施的影响；注意消除组织成员对矫正措施的疑惑。
第五章 公共管理的手段
本章主要知识要点 □ 公共部门战略管理过程
□ 公共部门目标管理实施
□ 公共部门绩效评估规划及指标选择
一、基本概念
（一）、战略与战略管理
“战略”一词源于希腊文的“strategos”，最早用于军事学，意指“在战争中使用的取胜的策略”，其后在政治学中得到应用，被用于描述有计划地运用权力和影响贯彻国家目标的活动。战略管理兴起于第二次世界大战之后，最早应用于工商管理领域。由于战略管理思想有助于企业在市场环境变化高度不确定的条件下，保持长期策略的稳定性，同时增强短期的适应能力，减少企业经营的盲目性，因而受到工商管理界的欢迎。公共部门的战略管理产生于20世纪80年代，是公共部门在分析内外部环境变化的基础上，确立和调整组织的长期战略目标，并进行适当的政策选择，整合组织资源来实现组织的战略目标的政策决策与实施的过程。时至今日，公共部门战略管理无论在理论构建方面还是在实践应用方面都取得了很大的发展。
战略管理理论发展至今，可谓学派林立，许多学者的研究视角不同，对于战略管理概念的理解与阐释也各不相同，目前关于战略管理的概念主要有5种不同的阐述。
1.战略管理就是指一个组织打算如何去实现其目标和使命，包括各种方案的拟订和评价，以及决定最终将要实施的方案。
2.战略管理是指对一个组织未来发展方向作出决策，以及实施这些决策。
3.战略管理是管理者有意识地选择政策、发展能力、诠释环境，以集中组织的努力，达成既定的目标。
4.战略管理来源于组织决策，这些决策包括：确定或反映组织目标、意图等的决策；规定组织从事的业务或服务范围的决策；确定组织将要成为何种经济或人力组织的决策；关于组织将要为其顾客和社会所要作的经济或非经济贡献的决策。
5.战略管理包括四个指导原则：关注长期趋势；将目标与组织内的等级制整合在一起；认识到策略管理与规划不会自行贯彻；强调外部观点，不仅是适应环境，而且是预期与影响环境。
综上所述，我们认为：战略管理是组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。 （二）、目标管理
目标管理（management by objectives，MBO）是指对组织目标的管理。组织目标是指组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。一旦目标确定，它就成为引导组织行为的一个重要的激励和方向。
杜拉克（1976）认为，目标管理顾名思义包含“目标”和“管理”两方面。就目标而言，有3个问题，即设定什么目标，目标如何排序，以及如何选择实现目标的策略；就管理而言，包括4个方面，即了解，责任与承诺，人事安排，以及决策。其中“了解”是指明了制定目标的困难、复杂与风险，尤其是不同看法，然后凝聚共识；“责任与承诺”是要使员工能自我控制、将个人要求与组织目标融为一体，使个人欲求能通过组织目标的完成而实现；“人事安排”是指通过人员配置、工作调整，促成组织目标的实现；“决策”是目标管理的最后结果。
奥蒂奥纳（Odorne）则认为：“目标管理是一种程序，借由组织中上、下层级的管理人员一起来确定组织的共同目标，并以对组织成员的期望结果来界定每一位成员的主要责任范围，同时依次指导各部门的活动，并评估每一位成员的贡献。”韦里奇（Weihrich）从系统的观点来界定目标管理，认为目标管理是“一套广博的管理系统，其以系统的方式整合诸多管理的关键活动，有意识地引导组织与个人目标能有效率且有效能地完成”。
综合起来，可以将目标管理定义为：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终实现组织绩效的一套系统管理方式。
（三）、绩效与绩效管理
所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投人和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。具体说，公共管理的绩效概念包含三个方面内容；公共管理的成本或目标；公共部门的产出与效益；公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较。公共管理绩效是将公共管理的产出或效益与公共管理成本（或目标）相比而得到的结果。一般而言，公共管理的效率与效能越高，公共管理的绩效就越好。因为我们在谈公共管理绩效时实际上隐含了一个假定，即公共管理活动在总体方向上是有利于国家、社会和公民的利益的。如果抽去了这个假定，公共管理绩效就失去价值取向而变成中性的用语了。
所谓绩效管理（performance management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。可以说，绩
效管理是公共管理者的主要职责。
绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动； 1．绩效指标化（performance measurement）。为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统，也就是衡量组织绩效的标尺，这样才能在不同机关与不同时期之间进行比较。
2．绩效监控（performance monitoring）。绩效监控是指对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为绩效评估和改进组织绩效的基本依据。
3．绩效评估（performance evaluation）。绩效评估是依据绩效指标，对公共部门管理过程中投人、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。绩效评估包括组织绩效评估和个人绩效评估。对公共管理而言，组织绩效评估具有更重要的地位；在人力资源管理中，则重视个人绩效评估，以作为工资、奖惩、晋升的依据。
总之，公共部门的绩效管理是由收集绩效信息、确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定、使用评估结果组成的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。
二、重点难点阐释 （一）、公共部门战略管理过程
战略管理需要一个过程，它可以把传统与创新结为一体，同时又考虑制定——创造新的理念，以及实施——把新思维付诸实践。当前最有影响的是纳特和巴可夫提出的包含六个环节的过程：根据环境发展趋势、总体方向及标准概念描述组织的历史关联因素；根据现在的优势与劣势、未来的机遇与威胁来分析判断目前的形势；制定出当前要解决的战略问题议程；设计出战略选择方案以解决需要优先考虑的问题；根据利害关系人和所需要的资源评价战略选择方案；通过资源配置和对人员的管理贯彻需要优先考虑的战略。我们将公共部门战略管理的划分为三个阶段：即战略规划、战略实施和战略评价。
1 战略规划
公共部门战略规划包括了战略分析和战略选择等功能活动环节。
（1）战略分析
第一，分析组织的历史背景，确定组织的最终目的。在公共组织中由方案、市场、管理行动和资源四种成分组成一个系统。方案是服务的对象及所提供的服务；市场由利益相关者及公众的期望组成；管理行动是组织实施的战略；资源是组织执行方案时所运用的人力、物力和财力。这四种成分中的任何一种发生变化，组织系统就会发生相应变动，使公共组织背离原初形成的趋势和方向。通过对公共组织背景的理解，才能明确组织要到达的最终目的。它包括最好和最差两个方面。最好方面是组织的前进目标，最差方面是组织力图避免的最后底线。
第二，PEST分析，即在宏观上的政治（politics）、经济(economy)、社会(society)、科技(technology)信息的收集和分析。政治分析指对国内国外政治环境的分析：领导人的新的指示，新政策的颁布。新法律法规在立法部门的通过，国家间的战争，首脑的会晤和缔约等。经济分析是对国内国外经济状况发展趋势的分析：国内经济是增长、停滞还是衰退？通货是紧缩还是膨胀？国际经济状况如何？是否存在金融风险（如亚洲金融危机）？社会分析包括国内风俗、习惯、观念、信仰的现状及转变趋势，国家间的文化交流与合作等。科技分析包括国内国外的科技进步、开发与利用，以及相互交流等等。这些都对组织有间接影响。
第三，SWOT分析，即公共组织优势(strengths)、劣势(weaknesses)、机会(opportunities)与威胁(threats)信息的收集与分析，它对公共组织的战略制定有直接的影响。SWOT分析旨在进行更加结构化的分析，以便找到有助于制定战略的新发现。优势是指能使组织获得战略领先并进行有效竞争，从而实现自己目标的某些强大的因素或特征，通常
表现为组织的相对优势；劣势是指给公共组织带来不利，导致组织无法实现其目标的消极因素和内部的不可能性；机会是指那些不断帮助组织实现或超过自身目标的外部因素和状况；威胁是指对组织运行不利，并导致组织无法实现既定目标的外部因素，是影响组织当前地位或其所希望的未来地位的主要障碍。
［例］英国伯明翰城市议会的SWOT分析 优势
服务质量的改善；
相邻办公室的广泛连接网络； 该市赢得大多数合同签订； 国内和国外对该市的认同； 制造业中心基地地位的保持。
机会 威胁
欧洲市场的产生将促进该市变成国际化城市； 财政失控，人口流失；
多元文化城市的优势； 经济衰退，环境恶化；
开发政府的首创精神； 社会张力；
重塑市中心形象。 市议会角色的重要性减损。
劣势
与市民缺乏沟通、交流；
缺乏真正的市民对于市议会工作的参与； 该市给人的消极形象； 基础设施的恶化；
雇员的技能与所需求的新技能不相称。
资料来源：英国伯明翰城市１９９２年的《城市战略与报告》。
（2） 战略选择
第一，信息输人。把第一阶段所收集或考虑到的宏观的政治、经济、社会和科技的信息，以及直接影响战略的组织的优势、劣势、机会和威胁的信息进行归纳、整理和分类。在此基础上建立两个矩阵：一个是外部因素评价矩阵。建立的程序是：列出在分析过程中确认的外部因素，总数在10～20个为宜。这些因素包括影响组织的各种机会和威胁；赋予每个因素以权重，权重意味着每个因素对达成组织最终目的的程度的大小；按组织现行战略对各类关键因素有效反应程度对各因素评分；权重乘以评分 得到各因素加权分数；加总加权分数得到组织总加权分数，其反映了组织对现有机会和威胁的反应程度。另一个是内部因素评价矩阵。其程序与第一个矩阵相类似。得出的总加权分数反映了组织的内部优势和弱势状况。 第二，匹配。这一环节依靠在输人阶段得到的信息而将外部机会和威胁与内部优势和劣势进行匹配。将外部与内部的重要因素相匹配是有效建立备选战略的关键。有两种可以在公共部门中经常使用的技术。第一种是威胁一机会一劣势一优势矩阵。其程序是：将组织的机会、威胁、优势、劣势列出；将其两两配对，就形成优势一机会战略，劣势一机会战略，优势一威胁战略，劣势一威胁战略。比如说劣势一威胁战略就是一种减少内部弱点，同时回避外部环境威胁的防御性战略。第二种是波士顿咨询集团矩阵。为了使其更加适合于公共部门，纳特和巴可夫对其进行了部分修改。用利益相关者的相对支持和可控性分别替代了市场份额和产业销售增长率，对议题的分析取代了对产品和服务的分析。
第三，决策。匹配技术确定了备选战略，而分析和直觉则为战略决策提供了基础。在这一环节，战略管理小组需要重新审视组织的最终目的，评价组织运行的情境，从而对组织的备选战略做出评估。评估包括四个方面：①适用性评估——评估所提出的战略对在战略分析中所确定的组织情况的适应程度，以及它如何保持或改进组织的竞争地位。它应提出下列问
题：该战略完全利用组织的优势或环境提供的机会了吗？该战略对在战略分析中发现的问题解决到什么程度？该战略与组织的目标一致吗？②可行性评估——分析是否能成功地实施该战略。该战略所提出的变化的范围应是组织资源所能够承受的。组织要有能力达到要求的服务水平。③可接受性评估——组织的环境要能接受这个战略，所提出的变动要符合组织内的一般期望。④对利益相关者进行等级鉴定，分析其对战略的接受程度。
2 战略实施
成功的战略规划并不能保证战略的成功实施。战略实施是将战略构想转化为现实的过程，相对于战略规划而言，它是行动的过程，它更注重行动的效率。战略实施直接影响到相关部门和人员的利益，在行动上需要更广泛的协调。
（1）建立与组织战略相适应的有效的组织结构。公共部门战略实施的主体是整个部门，部门的全体人员为达成组织目标而同心协力地工作。这就要求战略管理者将实现组织目标所需的活动进行分析，并对每一类活动分配适当的职责、权利，进而规定各类活动之间的关系。因此，要有效地实施战略，必须建立适应所选战略的组织结构，否则，将会妨碍战略的实施，使战略不能达到预期目标。
（2）合理配置资源。战略实施必须以充足的资源供应为保证，因此有效的资源配置成为组织战略成功实施的必要条件。由于公共部门普遍存在资源稀缺的问题，因此必须优先考虑战略议题的配置，对组织内部的资源进行再分配，请示那些拥护组织战略的重要利益相关者为组织筹建资源。
(3）建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。良好的沟通协调机制，不仅要在各利益相关者之间传递信息，在各方之间形成良好的合作气氛，还应致力于扩大对战略信息的宣传，增强战略支持者的信念，争取持中立态度的支持与合作，同时尽量消除战略反对者的消极影响。
3 战略评估
战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。战略评估之所以重要，是由于如今公共部门的内部和外部环境因素往往发生快速和剧烈的变化，战略评估的结果可以作为调整、修正，甚至终止战略的合理依据。战略评估主要涉及以下几个方面的活动：
(1) 检查战略基础，以了解构成现行战略的机会与威胁；优势与劣势等是否发生变化，发生了何种变化，从何发生变化。一些关键的问题包括：优势是否仍是优势，优势是否得到了加强；内部劣势是否仍为劣势，有哪些新的劣势；内部机会是否变化，是否有新的机会；外部威胁是否存在，是否有新的威胁等。
(2) 衡量战略绩效。将预期目标与实际结果进行比较，研究在实现战略目标过程中已取得的成绩。其中的关键是确立明确的绩效评价指标。此外，战略绩效衡量还要回答以下关键问题：战略是否与组织内部情况相一致；战略是否与外部环境相一致；从可利用的资源角度来看，战略是否恰当；战略涉及的风险程度是否可以接受；战略实施的时间表是否恰当；战略是否可行等。
（3)战略的修正与调整。在战略检查与绩效衡量的基础上，做出是否持续战略、调整战略、重组战略或终止战略的决定。
（二）、公共部门目标管理过程
目标管理的过程主要有如下几个关键阶段或环节：
l．设定组织目标。组织目标是组织宗旨和使命在某一阶段所希望实现的结果。事实上，在组织的宗旨和使命的规定下，组织要做的事情是在判定自己的资源实力、外部环境的条件下，设定一个符合共同愿景方向、有利于组织发展的具体要求，以作为组织和全体成员在未来一段时间内努力的具体方向和承担的责任。在组织目标设定过程中，要透彻地分析判断组织所拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长，透彻地分析组织外部环境以及构成这些环境的因素的未来变化。
2．目标的具体化。将已设定的组织目标按照组织架构进行纵向与横向的分解是目标管
理过程中最为关键的一步。
3．目标完成检查和业绩考评。目标管理的核心思想就是把目标分解下达后成为组织内每个层次、每个部门和每个单位的工作业绩的衡量标准。因此，目标管理全过程中最后一个重要工作就是根据初期下达的目标对各方工作和业绩进行检查和考评。
4．目标管理的实施
在目标实施过程中，为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，我们应以以下几点作为实施目标管理的指引： （1）．目标管理与生产力改善方案必须仔细规划。尤其是运用于大型、复杂的组织，更应特别予以注意。事实上，任何目标管理方案在实施之前，都应在局部范围内先行试用。 （2）．方案的参与者必须事先准备。为保证目标管理能够发挥功效，参与人员必须对目标管理的哲学基础（强调自我控制）及其主要内涵事先有所了解。 （3）．目标设定者需要指导纲领的协助。目标设定是目标管理的核心，亦是目标管理的困难所在。目标设定得太高，容易造成参与者的挫折感，而目标设定得过低则缺乏挑战性，因此需要有一个指导纲领以协助设计有意义、合理，同时具有挑战性的目标。 （4）．目标体系必须能够被了解。个别目标应配合整体目标体系，只有把握全局，组织的整体目标才能实现。 （5）．目标的时间周期是重要的。目标设定通常以一年为期（或更短人为避免目光短浅与副作用的产生，目标管理应配合长期计划来实施。
(6)．将目标管理直接运用于报酬系统会引起负面的边际效果。由于管理者可能会试图操纵以增加其报酬，所以容易忽略与其目标直接相关的重要活动。
(7)．目标管理亦有缺乏弹性的可能。目标管理的适度运用应可促进工作弹性，然而目标规划是一个持续的过程，在变动的环境中需要一再的评估。目标既不能轻易改变，亦不能一成不变，需要根据计划的变动而加以调整。 （8）．高层主管人员积极入设定的所有目标并传达到组织中的较低层级。 （9）．组织氛围必须支持生产力的追求。目标管理的达成有赖于良好的组织氛围的支持和配合。 （10）．高层管理人员必须对目标管理与生产力改善做出承诺。管理界的一个普遍共识就是：成功的目标管理方案需要高层主管人员的承诺。
（三）、公共部门绩效评估的整体规划与指标选择 1 绩效评估的整体规划 （1）．确定决策者的需要。绩效评估的目的之一就是为决策提供相关信息。了解和确定决策者的需要，对于有的放矢的评估是非常必要的。因而在评估前与决策者充分沟通，了解他们是如何理解问题的，他们将如何使用评估信息，这些都是指导评估规划的前提。 （2）．明确问题的性质与范围。了解为什么要对该项目的绩效问题进行研究，评估的结果会被哪些人使用，立法机构对该问题的报告和处理的历史都有助于明确问题的性质和范围。 （3）．制定有效目标。目标可以定义为项目实施后应达到的理想状态的广泛的、一般性的陈述。一个组织必须把其目标具体化以使他们所取得的成效的质量和程度能够测量。理性的评估模式的第一步就是明确目标，然后将绩效与目标相比较。 （4）．制定全面的考核方法。全面的考核方法包括，效力考核（量化方案各项目实现程度）、无形考核（把握后果质量）、副作用考核（量化非预期后果）、分配考核（对受益者和费用承担者之间的影响差异的比较）。
2 确定有效评估的标准
有效性／准确性。评估是否有效，是否评估了应该评估的内容，都是评估和资料收集程序要考虑到的问题。评估不要求极度准确，但至少应该是相对准确的。此外，如果评估非常准确但收集的资料却无效，那评估也就没有任何意义。
（1）．可理解性。评估能被政府官员理解吗？一般来说，包含太多专业因素或包含很多
复杂因素的评估因为只能被少数人理解，它起到的作用也就不大。可以将深奥的专业评估转化成通俗易懂的表述。例如，空气污染指数最初是用专业术语来描述，后来转换成对人体的危害等级，这样，官员和普通公民都能使用。 （2）．时效性。及时收集相关资料和信息以被评估和官员使用。当然，有些项目的结果要过很多年后才会产生，例如教育和社会服务项目。随着时间的推移，有些信息可能就没有利用价值了。 （3）．惟一性。一项评估是否揭示了其他评估没有揭示的重要方面。这个标准实际就是要求减少重复评估。多方面评估有时对于政府来说是不可避免和必需的，但太多的评估很快会造成收集的资料和信息过多，反而造成浪费。
（4）．资料收集的成本。这可能是绩效评估中的最大限制。绩效评估成本是否合理的判断，最终是要通过是否有助于决策，减少和避免服务成本，提高服务效益，或改善服务管理来衡量。但是，绩效评估体系只能对这些社会收益的价值做粗略的评估。
（5）．可控制性。在多大程度上绩效能够被正在被评估的机构所控制。这个问题在个人绩效评估中有很大的争议，特别是在衡量效力时。在其他条件相同的情况下，政府管理者对绩效控制的部分越多，机构会越负责任。但实际上政府对大多数的绩效结果只能做到部分控制。例如，街道的清洁问题，不仅仅取决于公共部门的努力，它还与公众是否随意扔东西有关。 （6）．广博性。绩效评估是否包含了组织功能的所有方面。如果不是，被省去的内容应被解释清楚，或重新设计评估指标体系以包括所有方面。
3 公共部门绩效评估指标的选择
在绩效管理中最重要的环节是绩效评估，而绩效评估中最困难的莫过于建立合理的评估指标体系。从理论上讲，构建绩效评估指标体系可以使用“4E” （economic、efficiency、effectiveness、equity）概念模式: （1）．经济（economic）。经济指标一般指组织投人到管理项目中的资源量。经济指标关心的是“投人”，以及如何使“投人”被最经济地使用、换句话说，经济指标要求的是以尽可能低的投人或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标并不关注服务的质量问题。
（2）．效率（efficiency）。效率要回答的问题是“机关或组织在既定时间内的预算投入，究竟产生了什么样的结果”。效率指标通常包括：服务的提供，活动的执行，服务与产品的数目，服务的单位成本等。因此，效率简单地可以理解为投人与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。 （3）．效能（effectiveness）。效能关心的问题是“情况是否得到改善”。效能通常是指公共服务实现目标的程度，又可称为公共服务对于标的团体的状态或行为的影响，如福利状况的改变程度，使用者满意程度．政策目标的成就程度等。因此，效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。 （4）．公平（equity）。公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的社会照顾了”，但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。
此外，回应性也是非常重要的评价标准。回应性指的是效益、效率和平等标准是否真实反映了特定群体的需要、偏好和价值观。例如，一项娱乐方案可能实现了设施的公平分配，但对特定群体（如老人）的需要却没有回应性。
第六章 公共管理的责任
本章主要知识点 □ 公共权力
□ 公共责任
□ 公共权力的监控
一、基本概念
1、公共权力
公共权力的内涵可归纳为四点：公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者；公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权；公共权力的最终作用对象是公共事务；公共权力的目标是谋取公共利益。与一般权力相比，公共权力具有社会性、政治性、工具性、独立性和多元性。
与一般权力相比，公共权力的获取和构成都有其特殊性。公共权力的获取一般是通过授权方式获得的，以职位权力为主，其中主要有合法权、强制权和奖惩权。
2、公共责任
首先，责任（responsibility）的概念包含两方面的含义：主观责任（subjective responsibility）和客观责任（objective responsibility）。主观责任指忠诚、良知以及认同的感受和信赖。客观责任的具体形式包括职责和应尽的义务两个方面。所有的客观责任都包括对某人或某组织负责，也包括对事务或人的制和实现某一目标负责。前者为职责(accountability），后者为义务（obligation）。
所谓公共责任，就是指公共组织的管理者所承担的责任。公共组织的目标、管理活动涉及的领域以及管理方式都不同于私人组织，因此，公共责任除了具有一般责任的性质外还具有其特殊性。由于公共责任与公共权力是对应的关系，所以在承担公共责任的同时必须赋予相应的公共权力，从公共权力的来源看，公共责任是公共组织整体上对全体国民负责任。 3、公共权力的监控
公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。具体而言，公共权力的内涵包括以下内容：
1．对公共权力监控的主体是多元化的。它包括具有公共权力的机构之间的相互监控，专门设立的公共权力监控机构，如立法、司法、审计等机构的监督，公共组织内部上级对下级或下级对上级的监控，此外还有社会公众对权力机关的监督。
2．监控对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者。 3．对公共权力的合法性、合理性和有效性进行监控。
二、重点难点阐释
（一）公共权力的形成
公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。不同的社会形态下，公共组织拥有和运用权力的方式不同，对其他组织或个体的影响力也相差较大。
在原始社会初期，人类活动已具有一定的社会性，当时氏族部落的形成是为了抵御外族的侵略和自然灾害的威胁。氏族内部为了实行协调和管理，设立了当时的公共管理机构，由有威望的人出任氏族首领，形成了早期的公共权力。这一时期的公共权力仍处于分散的、影响力及范围小的状态。
随着奴隶制社会的形成，由于阶级利益导致阶级矛盾激化，国家在氏族部落基础上以阶级利益为纽带发展起来，国家逐渐取代众多的部落首领的权力形成新的公共权力体系。以集权制为特征的君主制度逐渐形成，其实质是将国家公共权力重新分配的私有化过程。
接着，由于封建社会的国家规模增大，形成了新的权力分配体系。为了维护统治阶级的利益，公共组织必须掌握公共权力，促使公共权力机构发展成为更先进、复杂、庞大的公共组织体系。这时公共权力的政治职能逐渐突出，即公共权力成为对掌权阶级有利的公共权力分配工具。
进入资本主义社会后，为了缓和社会各阶层的矛盾，公共权力的政治职能逐渐转向经济职能，公共权力的分配体系也发生了较大变化。社会公众的政治民主意识逐渐增强，他们对公共权力的控制和约束力比以前大大增强了。为了避免公共权力被少数人垄断局面的出现，创立了“三权分立”的原则。 （二）公共责任的性质
1．公共责任是一种任务。公共责任具体规定了应该做什么（或不能做什么），需要达到什么目标，如果在行为过程中出现违规或失误应该受到什么惩罚等。在落实公共责任时，必须明确指出具体要做的事情，任何抽象的公共责任都是难以落实的。公共管理者应该认真履行自己承担的公共责任，否则将失去公共权力或受到相应的处罚。
2．公共责任是一种义务。公共组织或公共管理者在接受了公共权力之后，也就承担了为社会谋取各种利益的义务，这是公共责任的目标导向的要求。当今时代，随着世界各国民主与法制化的发展，公共权力与公共责任主体多元化，各国公共组织及其管理者所承担的服务公众的义务，逐渐由道义、契约形式转变为以法律形式加以规范，即法律义务。
3．公共责任是监控与约束的条件。公共责任是对公共权力行使过程进行监控的前提条件，也是对公共权力进行约束的基础。如果没有公共责任，则无法追究违规违法者，也无法达到警示其他公共权力拥有者的作用，对公共权力的行为约束更是无从谈起。 （三）公共权力与公共责任的统一
首先，公共权力的授权必然伴随着责任的确定，公共组织在获得社会直接或间接的授权时，也就承担着相应的责任。社会公众与具有公共权力的公共组织的关系，是一种委托—代理人之间的关系，社会公众授予公共组织权力，使被授权的公共组织成为公共权力机构。因此，公共权力机构作为社会公众利益的代表行使统治权和管理权，首先必须满足社会公众的利益。
其次，公共组织的目标就是服务于社会公众，这也是公共组织赖以生存的基础。不同的公共组织有不同的职责和具体任务，这与公共组织的职能联系在一起。从总体上看，所有公共组织（尤其是政府机构）作为整体，在被授予公共权力的同时，它们也必须对全体社会成员负责，而且前提条件是不得滥用职权以及行为者能够承担责任。现实中，全体社会成员的公共利益的内容非常广泛，因此，必须对众多公共组织进行责任分工和权力分解，使它们更好地为社会公众服务。 （四）公共责任的落实
公共责任的落实应坚持的原则是：公共权力与公共责任的对等；公共权力与公共责任的分配应明确；公共权力行使过程必须受到监控；公共权力机构具有行使权力和承担责任的能力。具体而言，公共责任的落实应从四个方面着手：
1．公共责任的分配应当清晰明确，而且使得公共责任与公共权力对应，即拥有多大的权力必须相应承担多大的责任。
2．落实公共责任必须具备相应的客观条件。在进行权力与责任分配时，应考虑到承担公共权力与公共责任的组织和个人的具体情况，对不具备承担能力的，不能赋予其公共权力。
3． 公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。监控不仅可以监督和约束公共权力的行使过程，而且是评价公共权力作用效果、落实公共责任一种有效方式。失去监控的权力与责任最有可能出现的情况是公共权力的不断膨胀、公共责任的不断萎缩，因此，落实公共责任不能没有监控。
4．公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控。在逐渐完善法制，加
强客观责任落实的同时，不能忽视主观责任机制的建立。重视思想道德教育和宣传，树立良好的社会风气，做到以德治国，也是落实公共责任非常重要的环节。 （五）公共权力监控的对象和类型
公共权力监控的对象，主要是针对具有公共权力的组织或个人。由于任何一个公共组织都是由一个以上的公共管理者组成，对公共组织的权力监控实质上是对公共组织的由每个具有不同权力的个人构成的权力体系的监控。因此，公共权力的监控最终也要落实到对公共管理者个人的监控。
在公共权力监控的过程中，涉及到监控主体、监控对象和监控过程。由于监控主体、监控对象以及监控过程的多样性，我们可以从不同角度划分出多种监控的类型。例如，从公共组织行使公共权力的过程看，可以分为立法监控、执法监控和司法监控；从监控主体的划分看，可以分为立法组织监控、审判组织监控、监察组织监控群众组织监控、新闻单位监控、公民监控等；从隶属关系上划分，可以分为上级对下级的监控（又称为“下行监控”、下级对上级的监控（或称为“上行监控”）、同级之间的监控（或称为“横向监控”’）等；从监控手段上划分，可以分为立法监控、法律监控、执法监控、舆论监控等；从公共权力职能上划分，可以分为财政监控、审计监控、税收监控等；从时间或范围划分，可以分为事前监控、事中监控、事后监控或宏观监控、微观监控等。
公共权力监控机制是在严密的法律体系基础上建立起来的，即依法监控。因此，公共权力监控机制是否完备取决于是否有一个完善的、科学的法律体系。在对各监控到承担公共权力与公共责任的组织和个人的具体情况，对不具备承担能力的，不能赋予其公共权力。公共权力的监控必须符合合法性原则、公正性原则、经常性原则、广泛性原则、系统性原则。
此外，公共权力的监控方法主要有：指导、绩效考核、工作汇报、预算与审计、审核与批准、视察与调查、质询、受理申诉和控告，等等。 （六）公共权力监控的优化
目前，我国对于公共权力的监控确实存在许多问题，即使有非常完善的监控机制和监控技术，也无法杜绝违规和犯罪。因此，我们必须通过不断完善监控机制，提高监控管理水平，逐渐实现监控目标。
1．建立监控机构。
在公共组织自我监控和相互监控的基础上，建立独立的、专门的监控机构很有必要。独立的监控机构在管理体制上独立于监控对象，做到监控者的人、财、物的真正独立，因此可以减少来自监控对象的干扰和约束，确保独立行使监控权，并提高监控绩效。专门的监控机构实行专业化分工，这在一定程度上解决了被监控对象因专业和信息优势造成的监控困难问题。
2．完善监控机制。
完善监控机制主要是完善监控制度，将监控纳人法治轨道。首要工作是使监控制度化，使公共权力在宪法和法律的范围内运行。运用法律、规章等制度化方式来规范监控主体、监控范围、监控方式和监控程序，从而有助于落实监控者承担的公共责任，而且可以提高监控效率。
3．提高监控机构绩效。
提高监控机构绩效就是降低监控成本，提高办事效率。由于监控对象多元化，且监控对象活动范围大、过程复杂，使监控难度大大增加，因此，改进监控技术和方法是提高监控机构绩效的有效方法。
4．发挥社会监督的作用。
一方面，要发动社会公众参与监督。全体社会公众是公共权力的最终拥有者，他们也同样拥有监控公共权力运行的权力和责任。加强社会公众对公共权力的监控，有助于公共管理者的行为规范和公共权力有效运行。另一方面，要重视舆论监督。舆论是社会公众参与监控
的桥梁，它在传播监控对象的信息、引起高层管理者和全社会公众关注方面，具有不可替代的优势。
第七章 公共危机管理
本章主要知识点□公共危机管理基本概念
□公共危机管理机制 □公共危机管理过程 □非正常集体上访事件
一、基本概念 1、危机
危机是对正常状态的严重威胁，具有突发性和紧急性，并可能导致人员、财产、组织形象与声誉、产品与服务的重大损失或破坏。
2、公共危机
公共危机可以定义为：由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。那么，能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是公共危机事件，包括任何对社会造成影响的危机事件。不论危机发生的主体是个体、组织或者是社会某一族群，但事件对社会生活、对社会大众造成了影响，就归属公共危机。公共危机的外延非常宽泛，包括自然灾害、技术灾害、环境恶化、恐怖活动、暴力事件、社会动荡等等。
3、公共危机管理
公共危机管理是公共管理重要职能之一，是政府建立统一的危机处理机构、制定相关危机处理政策以及相关的法律，建立危机预警系统、教育公众预防各种危机产生，正确地对待危机，提高公众应对危机的能力，在危机发生与发展的不同阶段实施有效的措施预防、控制、处理、消弭危机，并进行危机善后处理与恢复的管理。 4、公共危机管理机制
完善公共危机的管理机制。建立一整套包括组织、决策和指挥，信息传输和处理、物资准备和调度，人员培训和技术储备在内的公共危机管理系统。建立综合协调公共危机管理的常设机构，制定长期的反危机战略和应急计划，制定紧急预案和应急管理程序，建立公共危机的快速反应机制。完善信息披露机制，发挥新闻舆论的监督作用，形成政府和社会的良性互动。
5、公共危机处理
公共危机处理是指通过各种策略及方法最大限度地降低人类社会悲剧的发生，主要包括如何处理公共危机（原则、程序、方法及过程）、谁去处理，处理公共危机的地点及需要的资源状态等方面的问题。 二、重点难点阐释
（一）公共危机管理机制
对于一个社会和政府而言，面对各种危机，最重要的战略选择应是建立一套比较完善的公共危机管理机制，并在此基础上不断增强政府以及整个社会的危机管理能力。 1、建立统一领导、分级管理机制。
公共危机管理必须有一个强权的、高度集中的、具有专业水平的危机管理领导机构。在领导机构下应设立国家、地区多层次公共危机管理、救援常设机构。
2、建立依法管理公共危机机制。
公共危机管理必须法制化，才能在危机管理过程中有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
首先要完善公共危机立法。我国应当在总结国外紧急状态立法经验的基础上，一方面通过修改宪法，明确规定紧急状态制度；另一方面，我国应尽快制定出台《公共危机法》(或《紧急状态法》)，并在《宪法》中明确规定紧急状态制度。统一规定在紧急状态中各法律主体的法律责任和行政权力，规定对公共危机的监测预警制度、应急报告制度、信息公布制度、举报制度、应急处理制度等。完善各部门的专门法律，明确规定在公共危机时各部门在人财物调度和问题处理方面的权责。只有这样，才能贯彻法治原则，保障政府在紧急状态时期也能够贯彻依法行政原则，保障公民的权利不受非法侵犯。
3、建立高科技公共安全保障与应急机制。
建立和发展危机管理的资源保障体系。有效的危机管理是建立在充分的资源保障基础之上的。政府有必要把危机管理的资金纳入政府的预算之中，建立应对各种灾难和危机的专项基金，并通过社会保险等方式扩大资金的供给。政府应完善战略性资源的储备，编制资源目录，以有利于有效地调动资源。国家和社会应该加强人力资源的培养和训练，为危机管理提供充足的人力资源。
4、建立政府主导和公共参与机制。
①政府主导。
完善危机管理的组织体系，发展危机管理的网络和伙伴关系。危机管理是政府的基本职能和职责之一。为了强化政府管理危机的能力，政府有必要建立统一领导、分工协作的组织体制。除了政府之外，市场组织、非营利组织都可以在危机管理的过程中发挥重要作用，因此政府应该发展危机管理的伙伴关系，把危机管理的网络扩展到整个社会。此外，在经济全球化时代，加强与国际组织的合作也十分重要。 ②NGO与公共危机管理
NGO是“非政府组织”的英文缩写，国内外对其有着不同的名称（如第三部门、非营利组织、公民社会、民间组织、社会中介组织、慈善机构等）和理解。 我国有庞大的基层组织和众多的社团组织，政府可把它们整合到危机救助的大军中来，形成一个紧急救助协会，由工、农、医疗、卫生、教育、交通环境等各行业和街道、居委会等组织的人员组成，平时负责信息的收集和反馈。一旦发生危机，直接参与紧急救助的管理活动。 ③公众与公共危机管理
公众的参与是整个社会危机管理的基础，因此应通过公共信息的传播、教育以及多学科的职业训练等途径，增强公众的危机管理意识与能力。面对危机，在呼吁民众响应政府号召参与救难的同时，政府必须要帮助公众树立国家与民族的观念，养成尊重权威、舍己救义、敢于奉献的健全公共意识。 ④媒体与公共危机管理
媒体在危机管理中的积极作用有：“稳压器”的作用：可以通过告以实情和解释实情使民众从灾难带来的恐惧中尽可能快地解脱出来，保证社会的安稳；“协调器”的作用：保证各个组成部分在非常态下的耦合，是传媒的协调社会功能；“推动器”的作用：面对灾难，大众媒体还是一台启发社会思考、促进社会进步的“推动器”。 媒体是一柄“双刃剑”，因此，媒体在危机管理中必须坚持正确的舆论导向，充分发挥上情下达和下情上达的桥梁作用。
5、建立公开、透明的信息管理机制。
建立和完善政府信息公开机制，建立多元的信息系统，确保多元信息过程的常规运作。政府应当建立统一的政府部门网站和制定统一的《政府信息法》，用法制化的手段引导信息传播，从而积极有效的做好与民众的公共沟通。其次，政府必须变被动为主动，积极加强与西方重要国际媒体的合作与交流，同时对重要国际媒体对中国的报道进行系统分析，并据此调整有关政策口径，确保各项政策得到国内、国外各个方面的准确理解。最后，把危机管理
的技术支撑和应急资源有机地结和起来，形成分工明确、优势互补、协同配合地资源保障体系和危机信息的综合服务平台，并适时提高装备科技含量，加快紧急救援队伍地建设。 （二）公共危机管理过程 1、公共危机预防与准备
从经济学的角度来讲，对公共危机管理来说，最合理，最有效率也是最经济的资源配置方式是对危机进行预防和准备，尽最大的努力消除危机或是减轻危机对资源的浪费。 ①危机意识的建立。
培养危机意识，是危机预警的起点。在和平时期，人们往往缺乏危机意识，所以通过模拟危机情势，不断完善危机发生的预警与监控系统，能够使政府和公众培养危机意识，就像不断的消防演习一样，通过演练各种可能在实战中碰到的为体培养消防员的消防意识，能够使消防员时刻做好防火的心理和物质准备。 ②建立危机预警制度。
建立危机管理的预警制度主要从进行预见治理方面着手。公共危机预防的目的除了对未发生的危机进行预警之外，还要预料危机解决后的未来可能情势，给公共危机处理提供类似雷达的平台，在一个政治环境中最简单的方法使设立未来委员会，能够像程序一样分析未来趋势，形成未来可供选择的方案，为危机管理的预警提出建议和目标。
③培训、教育与演习。
培训：绝大多数人没有处理危机的经验，所以必须借助于他人的经验，对公众进行培训与教育，让每个人知道危机发生时应该如何应对与处理。
教育：首先是危机心理准备及承受力教育。应通过各种渠道进行广泛、科学的危机教育，一方面让人们了解各种危机爆发的可能性，中一方面让人们充分了解与认识面对危机时应采取的正确态度与方法。教育还包括具体警告教育，就可能发生的危机，提前向社会发现警告，并采取行政指引。
演习：将培训和教育的内容不断演习与训练，让大家熟悉最佳处理程序与学会相互协调配合。
④建立有效的信息传播系统
通常情况下，任何危机的发生都会使公众产生种种猜测和怀疑，因此，危机的处理部门要想取得公众的信任，必须采取真诚坦率的态度，设立公开、迅速、统一的信息发布方式。 2、公共危机处理
①树立处理危机的正确态度：镇定，重视，专业。
镇定。这是处理危机最重要的心态。要求危机处理者要保持清醒的头脑，正确地判断危机发生的状态，科学地组织危机的处理。
重视。危机处理者必须对一切危机保持高度重视，对危机可能的发展状况保持高度的关注，减少危机的大面积破坏。
专业。专业的危机处理专家会为我们带来事半功倍的效果。 ②公共危机处理领导小组履行职责。
建立专门的、有各个职能部门相互协调、共同合作的危机管理核心机制，赋予其专门权力并提供充足的资源，在政府组织的各个层级形成包括政府各个部门在内的全方位、立体化的综合协调联动系统，由此来收集社会预警信息，判断危机发生的可能性，并在危机来临时协调各部门，各地区的危机管理中的活动以共同应对危机。 ③危机评估及分析。
危机发生时，对危机正确分析与判断，是危机处理关键的第一步。具体程序为：组织人员，收集信息→形成基本的调查报告→制定危机处理对策。但是，危机刚开始发生时所能得到的信息很不充分，需要迅速决策与处理，不能完全等待全面调查研究结果出来后再进行决
策，因此，请专业人士参与危机评估与分析十分重要。因此，危机发生时要以最快的速度设立危机控制中心，调集训练有素的专业人员，配备必要的危机处理设备，以便迅速调查危机产生的原因及其影响程度，全面实施危机控制和管理计划。危机处理机构根据有关法规，集中、统一行使危机状态下的紧急处置权，制定出有效的危机处理方案和对策。 ④启动危机处理计划，正确处理危机。
⑴ 根据危机特点对危机处理计划进行修改与补充，并且随机应变。 ⑵ 主动出击、快速决策。
⑶ 隔离危机，缩小危机的破坏面。
⑷ 调查危机产生的原因，努力消除危机产生的根源，从根本上控制危机。 ⑸ 调动各方面的力量，统一指挥，共同处理危机。
⑹ 必要时重要人物亲赴现场，发挥人格魅力，树立公众应对危机的良好心态。 ⑺ 发挥有效的沟通在危机处理中的重要作用。 3、公共危机善后处理及恢复管理 ①公共危机善后处理
⑴ 对危机所造成的有形的人、财、物等方面的善后处理。 ⑵ 对危机造成的无形损害进行善后处理。 ⑶ 对危机处理进行总结与评估。 ②公共危机恢复管理 ⑴ 人员恢复
危机造成人力资源严重损失，因而补充人员、调配人员是危机恢复中的首要问题。其次在心理方面，要弘扬一种更为人性化的组织文化，倡导团队精神，团结一致，共同承担责任。 ⑵ 运作恢复
主要指将社会生活、生产及其他工作恢复到危机前的正常状态。 （三）对非正常集体上访事件的处理。 1、预防。初始阶段抓超前防范。
应对非正常上访事件首先是以预防为主。这一阶段应注重3个方面工作： 一是重视初信初访，许多非正常集体上访，都与当地领导对群众的初信初访重视不够紧密相关。群众的初信初访，一般都是正常上访，如果初信初访解决不好，就可能导致非正常上访。
二是从异常上访的苗头抓起。要及时发现异常现象，主动了解情况，化解矛盾。非正常集体上访在发生之前，有一个酝酿过程，当地领导和有关部门负责人要及时捕捉信息，主动做工作，把异常行为化解在萌芽状态。
三是从消除诱因上下工夫。必须对社会上可能引发非正常上访事件的因素密切关注，及时做工作，消除非正常上访事件的诱因，从根本上解决问题。解决非正常集体上访必须把握脉搏，对症下药，施以治本之策。 2、处理。发生阶段抓措施到位。
发生非正常集体访后，首先，有关方面要与发生非正常集体访的所在单位取得联系，要求所在单位主要领导迅速赶到现场，进行疏导教育，承诺解决问题，表明态度，迅速控制局面，千方百计地做好疏导劝阻工作。其次，对上访的主要人物进行教育。非正常集体上访不论多大规模，都有其为首者，要重点对他们进行法制教育，做好其思想转化工作，并通过他们做其他人的工作。第三，从反映的意见中，分析非正常上访的真实原因，分清是否有个别人利用群众制造事端。对个别不听劝阻，坚持无理要求蛮横纠缠的，要依照《信访条例》和有关法律、法规采取必要的强制手段，但必须有理、有利、有节；注意政策，注意方式方法，把握好“火候”，绝不能对大部分群众采取违法行为。对发生恶性事件的，要尽快依法果断
处置，防止事态扩大。
3、守法。处理阶段抓严格执纪。
对上访人反映的问题要认真调查处理，重点把好三关。一是调查取证关，对所提问题要一一调查核实，用足够的证据说明问题，不能凭想象、凭感觉判断正误，更不能凭单方证据证实问题存在与否。二是处理关，必须依法处理。对反映属实的问题要严格按照党纪条规和有关法律、法规处理，取信于民，不袒护，不徇私情，不做“夹生饭”。三是回访关，跟踪调查处理的结果并及时通报。在调查与处理结束时，必须在最短的时间内，向上访者通报调查与处理结果，以对事件有清楚的交代，防止由于拖延时间产生新的非正常上访事件。对反映属实的问题讲清处理意见，对反映不属实的问题要向上访者进行必要的解释，并教育他们据实反映问题。
4、“倒查”。对发生的非正常集体上访由上级纪检、组织、信访等有关部门联合进行“倒查”。
一查上访人是否向责任单位反映过此次上访反映的问题；二查责任单位的调查处理情况；三查责任单位接待上访时的态度如何，哪个环节出了问题追究哪个环节相关领导的责任，进行责任追究。
5、反思。平息后进行深刻反思。
处理工作完成后，要认真总结，查找工作中的漏洞，制订改进措施，认真制定处理非正常上访事件的工作程序、工作原则以及工作条例，为今后的工作打下良好基础。
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