林业分权管理政策研究—谈绥宁县森林资源村集体管理

第２ｌ善齐１囊　２０Ｏ２年２月　中南蚌止弭主规划　Ｑ￣ＮＴＲＡＬ　８ＯＬｒｌｌ－ＩＰ幔研Ｄ丁ｖ日　ｒＯＲＹＡＮＤＰＬＡＮＮＩＮＧ　Ｙａｋ７．１　Ｎｏ１　．２Ｏ０２　林业分权管理政策研究’　一谈绥宁县森林资源村集体管理　袁利辉，柯善新，林文瑞　（国家林业局中南院，湖南长沙４１００１４）　摘要：改革森林资源管理体制一直是林业部门讨论不休的问题；文中探讨了湖南省绥宁县森　林集体经营管理模式产生的背景以及不同时期其内涵的变化；通过分析２０ａ来集体管理的成　效及成功固素．总结了它的启示意义及采用这一管理模式所需的社会和体制务件。　关键词：分权管理；集体管理；社区；利益群体　中图分类号：Ｆ３２６．２０文献标识码：Ａ文章编号：１００３～６０７５（２００２）０】一００４５—０４　Ｒｅｓｅａｒｃｈ　ｏｎ　Ｄｅｖｏｌｕｔｉｏｎ　Ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ａｎｄ　Ｌｏｃａｌ　Ｆｏｒｅｓｔ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ：　Ｏｎ　Ｖｉｌｌａｇｅ　Ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｆｏｒｅｓｔ　Ｒｅｓｏｕｒｃｅ　ｉｎ　Ｓｕｉｎｉｎｇ　Ｃｏｕｒｔ姆　ＹＵＡＮ　Ｌｉ—ｈｕｉ．ＫＥ　Ｓｈａｎ—ｘｉｎ，ＬＩＮ　Ｗｅｎ—ｒｕｉ　【Ｓｏｕｔｈ　Ｃｅｎｔｒ￣ａｌ　Ｆｏｒ￣ｔ　Ｉｎｖｅｎｔｏ￣＆Ｐｌａｎｎｉｎｇ　ｌ￣ｔｉｔｕｔｅ．Ｈｔｍａｎ．（￣ａｎｇｓｈａ　４１００１４．Ｃｈｉｎａ｝　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｒｅｆｏｒｍ　ｏｆ　ｆｏｒｅｓｔ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｈａｓ　ｂｅｅｎ　ａｎ　ｉｓｓｕｅ　ｔｈａｔ　ｆｏｒｅｓｔ　ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ　ｈａｖｅ　ｂｅｅｎ　ｄｉｓｃｕｓｓｉｎｇ　ｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓｌｙ　Ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｅｘｐｌｏｒｅｓ　ｔｈｅ　ｈｉｓｔｏｒｙ　ｏｆ　ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ　ｆｏｒ￣ｔ　ｒｒｍｎａｇｅｍｅｎｔ　ｍｏｄｅｌｓ　ｉｎ　Ｓｕｉｎｉｎｇ　Ｃｏｕｎｔｙ．Ｈｕｎａｎ　Ｐｒｏｖｉｎｃｅ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｃｈａｎｇｅｓ　ｉｎ　ｔｅ　ｈｍｏｄｅ］ｓ　ｏｖｅｒ　ｔｉｍｅ　Ｉｔ　ｓｕｍｍａｒｉｚｅｓ　ｔｈｅ】　一　ｓｏｎｓ　ｆｒｏｍ　Ｓｕｉｎｉｎｇ’ｓ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ．ａｓ＇，，ｖｅｉｌ　ａｓ　ｔｈｅ．ｓｏｃｉａｌ　ａｎｄ　ｓｔｒｕｃｔｕｒａｌ　ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ　ｆｏｒ　ａｄｏｐｔｉｎｇ　Ｓｕｉｎ—　ｉｇ’ｓｎ　Ｉｒｔａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｍｏｄｅｌｓ　ｔｈｒｏｕｇｈ　ａｎ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｉｍｐａｃｔｓ　ｏｆ　ｃｏ１］ｅｃｔｉｖｅ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｆａｃｔｏｒｓ　ｌｅａｄｉｎｇ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｍｏｄｅｌ’ｓ　ｓｕｃｃｅ￣ｑ　ｏｖｅｒ　ｔｈｅ　ｐａｓｔ　ｔｗｅｎｔｙ　ｙｅａｒｓ　ｏｒ　ｍｏｒｅ　Ｋｅｙ　Ｗｏｒｒｉｓ：Ｉ）ｅｖｎｏｌｕｔｉｏｎ　ｏｆ，Ｍａｎｇ￣ｅｎｌｅｎｔ；Ｃｏｌｌｅｃｔｉ＇，ｘｅ　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ；ＣｏｍｍＬＬＴＵＷ　Ｓｔａｋｅｈｏｌｄｅｒ　２Ｏ世纪７０年代末８０年代初，中国进行了意义　深远的林业改革，尤其是集体林经营管理的改革。　２０世纪８０年代的改革称为”三定　（稳定山林权、划　定自留山、确定林业生产责任制），目的是将林业生　产者的责任、经营自主权和利益更紧密地结合起来，　促进森林管理和林业及农村经济发展。改革从产权　和经营管理体制人手，以调动农民的积极性。改革　导致了森林产权和经营管理体制的多样化，就经营　管理体制而言，出现了家庭经营、集体管理、农户或　村集体自主股份合作制等形式。　然而，哪种经营管理机制更有效，更符合当地实际　情况的争论一直持续不断。争论集中在各种经营管理　机制的效果或比较他们的优劣，而各种经营管理体制　在什么样的情况下才有效的问题基本上被忽略了。　公共资产（包括共有自然资源）的管理一直是讨　论的热门话题。森林集体管理仍是当前中国森林管　理的主要形式之一。它的效果因地而异，对其效果　的评价也截然相反。有人肯定，认为集体经营具有　很强的生命力，是林业经营改革和发展的方向（唐新　民，２０００）；有人肯定又担忧，如有些林业社区从林业　生产的特点出发，认为社区林业应走规模化的路子，　采取各种直接或间接的形式收回社区居民的林地使　用权和林木所有权，回归集体经营制度，但是在人民　公社时期形成的各种集体经营的弊端又难　克服　（刘璨，１９９９）；有人否定，如】９９９年底由中国林科院　召开的全国林业多种所有制经营形式专题研讨会上　浙江代表基本上反对集体经营，极力推荐临安的家　庭经营形式；等等。　－收穑日期：２ＯＯｌ—ｏ８—０８　圉际肄业研兜中心森林膏源舟杠管理项目：接宁县森诈膏源舟杠管理研宽部分内客　作者简介：袁利辉．女．南工．主要＾Ｌ事肄业经济和肄业经营研兜。　４５　维普资讯 http://www.cqvip.com

２００２年第１期　中南转业调圭规划　第：】卷　本文以湖南省绥宁县为案例，分析该县森林资　源集体管理的效果、集体管理成为该县森林管理主　导的体制因素和其它因素、以及绥宁经验对其它地　区的启示意义。　１背景及内涵演变　１　１产生背景　１９８１年，中共中央国务院发布了《关于保护森　林发展林业若干问题的决定》，发起林业“三定”工　作。绥宁县１９８１年开始山林定权发证；１９８２年为　全县农民划定自留山；１９８３年部分集体山林承包到　户，称责任山。森林分户经营后，一方面出现了严重　的乱砍滥伐，导致森林资源破坏，引起广大群众不　满；另一方面，在当时的环境下，农民不愿投资投劳　造用材林，出现了只砍不造的现象　因此，一些地方　农民自愿将承包到户的责任山交归集体管理　１９８７　年，中共中央国务院《关于加强南方集体林区森林资　源管理坚决制止乱砍滥伐》文件下达，各乡镇召开　人民代表大会，认真讨论后作出决定，将责任山收归　集体　由村统一经营（有的村白留山也交回集体管　理）。自此，村集体管理成为绥宁县森林经营管理的　主要形式，集体管理的林地面积占全县林业用地面　积的７０　Ｉ％，有的村高达９０％。　１　２内涵的演变　中国初期的森林集体管理形成于农业合作化过　程中，农业集体化时期的山权林权全部归集体所有。　长期以来，南方集体林区形成了林业部门全面控制　森林采伐、木材流通和森林培育，林农只是起提供劳　动力的作用。是一种高度的“集权”管理。随着改革　的不断深人，农村社会管理体制发生了深刻地变化，　由过去事实上存在的公社、大队　生产队的三级行政　管理体制转变成”乡政村治”体制。由此森林集体管　理的内涵也发生了质的变化，森林资源培育、采伐、　术捌流通及木材税费后的利润分配由过去的林业部　门全面控制变成了由村集体（社区）控制，村集体（社　区）对自己村内的山林享有广泛的经营自主权，实行　中寸统一管理、统一规划、统一造林、统一砍伐、统一销　售经营。虽然各村的做法有所差异．但有两个共同　点：一是集体山场造林、采伐均采用公开招标方式，　村委会为发包方，承包方可以是村内村：￣ｌ－ｆ１９任意方。　承包者负责造林、管护　３ａ邵闭成林后交给村委会。　林业局给村委会发放贷款，贷款由村委会偿还，村委　会给承包人提供苗木和肥料费及承包工价；采伐采　・４６－　用卖青山的办法，即村委会对伐区上的林术进行估　价，卖给木材承包商采伐经营。二是集体山林收人，　在扣除上交税费后，由村委会制定分配方案，交村民　代表大会讨论通过，确定乡、村提留（在术材是最主　要来源的重点林区，林业乡村提留是不可避免的），　余额按人均分（不论男女老幼），见表１。　表１集体管理内涵的演变　内容　人民公杜时期　改革时期　采伐粥　毪　自芭　政府、村委会共同确定指　标．由村委会拍卖青ｔｈ　造林政府确定造地点、数量　柑　村委会、村民确定造林地　一　种、方式　大矾组织造林　点、树种、方式．采用专业　是一种政府行为　户承包或联营　利箍　政府支付部分林竹作为林　木材税费后收＾由村委会　…　农年终丹红分给农民．接　召开村民代表大会确定分　工分分配，　配方案，按＾均分配　斐木曹太队管理　利用率低　社区内村民自主经营　森林资源集体管理从形式看，山权林权仍归村　集体所有，但实际上实行了所有权与经营权的分离，　林农在森林资源经营中不再只提供劳动力的作用　了，而是通过村民自治参与到森林资源管理决策中　来了（如有权选举和罢免村委会干部，造林、采伐等　标价的确定，术材税后利润的分配均要通过村民代　表大会通过），林农一方面通过参与林业生产创造劳　动利润，另一方面获得人人所有的集体山林中的木　材利润分红。　因此，森林资源集体管理由过去的高度集权管　理变成了现在的分权管理。　２绥宁县森林集体管理评价　通过深人社区研究，笔者认为该县森林采用村集　体管理是成功的。之所以说它成功，基于如下理由：　２．１促进了森林资源增长　由于绥宁县及时调整了林业经营体制，有效地　制止了分户经营后出现的森林乱砍滥伐现象，使森　林资源得以增长。据该县１９９０、１９９７年两次森林调　查数据表明，无论是有林地面积、林分蓄积、林分质　量、森林覆盖率均有明显提高。有林地面积由１９９０　年的１７９　７０７ｈｍ：增加到１９９７年的１９２　９２４ｈｒｎ　，增　长７　４％；林分蓄积由１９９０年的９　６０８　４５６ｍ　增加　到】９９７年的１０　９３７　６３３１７ｔｌ３，增长１４　１％；单位面积　蓄积由１９９０年的５３　ｍ　增加到１９９７年的　５７ｍｊ／ｈｍ：，增长７．０％；森林覆盖率由１９９０年的　６８．３％增长到１９９７年的７３．８％。导致森标资源增　长的原因是多方面的，但村集体管理这一分权政策　维普资讯 http://www.cqvip.com

２００２年第１期　衷刺辉　柯善新，韩文瑞：林业舟权管理政策研宄　第２１卷　起了至关重要的作用。同时还因为将责任山收归集　体管理以后更加大了投资力度，全县１９８７－－１９９０年　投资２　７００万元，投劳５４０万个，营造速生丰产林　０　９１万ｌ１ｍ　，并于１９９０年消灭宜林荒山，处湖南之　首（湖南１９９３年全省消灭荒山），这是其它管理形式　难以办到的。收归集体管理后，赋予村集体广泛经　营山林的自主权，其收益直接与资源状况和造林护　林挂钩，在一定程度上调动了社区的积极性，社区都　在笔者深入的社区，无论是村委会干部，还是一般村　民，大多数对当时当地的劳务价、木材价非常清楚，　对国家、地方林业政策，尤其是税费政策非常了解，　他们都能结合本村情况制定山林管护的村规民约，　且能用法律工具保护自己的利益（实例略）。越深入　调查，就越觉得当地农民管理素质高，商品意识强。　他们的这种能力就是来自于十几年集体管理山林的　实践。在集体管理形式下，采用招标方式造林、采　伐，标价高低台理与否与每一个村民利益相关。不　管是承包方还是发包方，若对当时的劳动力信息、木　材信息、国家林业政策信息不了解或了船不及时，自　拿出部分林业收人投人林业再生产（如天堂村近几　年林业投资占林业收人的１５％），解决了分户经营　农民只砍不造的弊端，这对培育后续资源起了重要　作用。笔者在实地调查中召开了各种层面的座谈　会，走访了百余户农户，８０％以上的人士认为，导致　森林资源增长的主要原因是集体管理后，有效她制　止了乱砍滥伐，加大了投资力度。正如国家优秀护　林员杨再林所说：“林业三定以后，自留山分了几年，　都是只砍不造，后通过收回集体管理，几年后全部造　林达标。因此集体管理有利于森林资源的培育。”相　反，与之相邻的怀化地区在“三定”中，把森林分到户　经营，而且一包就是几十年，出现了乱砍滥伐　并在　定时期内未能平息，导致了森林资源下降。如靖　县林分蓄积由１９７９年的９０９万ｍ　减少到１９９４年　一己的利益就得不到最大限度的保障。他们在实践中　适应了这种管理方式，并发展了这种适应性管理能　力。同时，采用招标后，社区内外各利益群体（如林　业局、林业站、造林采伐承包商、村与村、村民与村民　等）的关系发生了变化，在不断的实践中，他们处理　和沟通各种关系的协调能力普遍得到提高，尤其是　村委会干部　３　绥宁县森林资源集体管理的启示　绥宁县集体管理山林成效是多因素综合作用的　结果，本文试图探讨几个主要的因素。　３　１　集体管理是国家政策鼓励的管理形式，也是当　地社区和农户的选择　的６９４万ｍ　。也正如靖县林业局局长所言：”林业　现行的管理机制已经不适应变化了的社会经济条　件，由过去的　林养林变成了以林养人，现在分林到　户．资源下降，总有一天会养不起来的”（靖县在１０　世纪９０年代中、后期进行了股份合作、乡办林场试　点，并取得一定成效）　２　２保障了各利益群体的利益　在集体管理形式下　造林、采伐均采用公开招　集体管理体制的效果因地而异，原因之一是它　是否被当地社区和农户接受，是否是它们的选择，尽　管集体管理是政府和林业部门极力促进的管理形　式。绥宁的集体管理就是在当地政府的促进下，由　社区和农户所作的选择。绥宁县形成集体管理的模　式．首先就是通过人民代表大会讨论决定的，是村民　选择了这一模式，在当地很有群众基础。例如在市　乡白寨村在林业“三定”工作中，就坚决反对分山到　户，他们认为：“山是国家的山，山上的林子是国家投　资造的，我们不应该分　。但当时大势所趋，１９８４年　标，这体现了劳动力价值与森林产品的利润分离，劳　动力按市场价支付，既最大限度地保护了集体利益，　又为村民提供了公平竞争的环境，为强势群体（能　人）提供了创造劳动价值的机会。木材利润按人均　分，更保障了弱势群体的利益。同时村集体管理的　组织化程度高　特别是集体山林的生产、经营、财务　管理，林农　村民代表大会的形式参与管理，林农成　了真正的主人。由于人人所有，人人所无，利益、风　险共担．广大林农积极参与经营管理，投工投劳，调　动了广大林农的参与热情．不仅壮大了集体经济实　力，还充分利用了农村劳动力　２　３提高了社区的管理能力　还是将山分了，可林子分到各家各户，你偷我砍，没　法管。１９８５年林农主动将山交回集体。笔者的问　卷调查也表明：到目前为止，支持森林集体管理的农　户达７｛）％以上。因此，集体管理与当地的社会环境　相吻合　得到村民支持，这是取得成功的基础。　此外，由于它是政府鼓励的形式，政府在林业投　资和技术服务政策方面也向这一形式倾斜，有利于　它的发展。近１０多ａ来，我国各级政府为促进林业　的发展，提供了大量的财政拨款、贴息贷款等。而这　－管理能力包括管理素质、法律意识、政策水平。　ｄ７－　维普资讯 http://www.cqvip.com

２００２年第１期　中南林业调查规划　些款项主要用于具有相当规模的公益林、商品林建　设，因此只有形成规模经营，才能有条件获得贷款机　会。这样集体管理较其他管理形式就更具优越条　件。如绥宁县林委规定：“对造林和抚育补助费的发　放，只以村为单位验收核发，不足０．０７ｈｍ　的造林地　不予验收；贷款造林必须具有相当规模”。　３　２兼顾各利益群体的利益．调动各自的积极性　森林资源集体管理在绥宁能被广泛接受的根本　原因，在于它充分考虑了社区各利益群体的利益。　实行森林集体管理，村委会对森林资源有了经营自　主权，林业收益直接与森林资源状况和经营管理效　果挂钩，凋动了村委会的积极性；造林、采伐采用公　开招标，为强势群体（能人）提供创造劳动价值的机　会，充分调动了各方能人的积极性，全县涌现出一批　由村民组成的造林承包商、术材经销商。有的单位　为适应这种变化形势，改变工作职能，利用自己的资　金和技术，筹建森工林场，专门承包集体山场的森林　采伐与迹地更新（如县木材公司）：而社区从林业获　得的收人除用于林业再生产和社区管理．社区基础　设施建设和改善社区福利外（分配表略），按村民Ａ　均分配，这对于天然资源或是以集体投资为主体的　森林资源来说、所产生的收益，社区的全部成员共同　享有，这种分配是公平的，得到了村民（尤其是弱势　群体）的拥护。由此可见，集体管理形式下，各利益　群体的利益得到保障，调动了各方面积极性，这就是　该县森林资源集体管理为什么能长期维持，取得成　功的关键。相反，如果只有少部分人获得或者有可　能获得较大利益，而大部分人的利益得不到充分兼　顾，这种方式就得不到大多数村民的支持　比如个　人承包大面积荒山造林，对承包者个人、村集体都是　有利的　例如，濑濑水村刘文忠夫妇承包造林，林木　生长很好，眼看可获丰厚利润，但由于其他村民“眼　红”，常设置障碍，破坏林木，在这种压力下，提前将　承包的林木作价交给集体，放弃了获取更大利润的　机会　这一例子从反面说明了，不与当时环境相吻　合，哪怕是好的管理形式亦不能取得成功。　３　３发展和增强了当地森林资源集体管理的能力　集体管理之所以成为绥宁县占主导地位的管理　形式，很大程度上归功于当地村民尤其是村委会适　应了变化的形势，发展了管理集体森林所需的能力。　陵县不仅县、乡有一套森林资源管理的办法，各村也　按本乡本土情况制定了森林管护的村规民约，一切　按规办事。特别是村民法律意识的觉醒，一旦自己　的利益受损，能运用法律工具保护（实例略）。这是　集体管理形式下不可缺少的能力。　３　４抗不稳定性能力　森林集体管理，有利于规模经营，具有规模经营　效应。对林地的投资与经营风险由集体和全村人民　共同承担，因而对政策因素的敏感性低。近２０ａ来，　其他分权形式因政策变化而出现了不同程度渡折　时，而村集体管理能得到相对稳定发展。　４存在问题　虽然绥宁森林资源集体管理取得了成功，但在　有些方面值得进一步探讨。　１）目前绥宁县集体管理森林的形式，尽管村委　会得到了充分的经营自主权，但林农是通过村民代　表大会参与决策管理的，而村民代表是一户一名，大　多是男性家长充当代表，这样家庭的其他成员（尤其　是女ｌ生）就难直接参与，给决策管理带来一定局限性。　２）虽然绥宁县实行了村民自治，村委会在财务　管理上实行了每月帐务公开．但在经营项目的开支过　程中还缺乏必要的民主监督，更缺乏这种监督机构。　５　结语　绥宁县森林集体管理促进了森林资源增长，兼　顾了各方利益，发展了地方管理能力。这是与当地　的村民支持和当时的社会环境相吻台分不开的，因　而取得了成功并得以稳定发展。但也应认识到，绥　宁的集体管理是在特定的历史条件下形成的，当地　社区也发展了与之相适应的管理能力。因此，其他　地方若推行这种管理模式，首先要看这种模式是否　被当地群众所接受，其次要考虑当地是否具有这样　的管理能力和适宜的环境条件。笔者认为，在有适　宜的社会环境和良好的社会资本支撑、且真正实行　了村民自治的重点林区（社区），这～管理模式是具　有很强的生命力和推广意义的。　参考文献：　】　陈撤长．关于林业政策调整和机制转轨问题［Ｊ＿林业经济，　２ｆＸ｝Ｉ，（】）：Ｉ】一Ｉ５　［２］吴小挫．等中国抖业市场经济改革与发展的几点思芍［ｊ］林　业经济．２０００：（２）３２—３５　［３　张春霞，等＋福建社台林一　绎营形式的稠谯　ｊＩ－３Ｄｔ；：ｊ］　经　济　２ＯｆＸ－｝．ｆ２）：６９—７３　４］湖南林业税费明查岛ｌ洲南林业税赞考察报告［Ｊ］．抖业经济，　２（ＸＸ）　（】）：２Ｉ一２Ｓ　［５】刺璨林业礼　ｊ∈Ｉ仃枉属分析［ｊ］林业与　台．１９９９，（４　Ｊ：５一ｓ　［６　腓新ｂ三我省林、　晕也经营ｆｌｏｌｌｆＪ￣脱状与对策［Ｊ　湖南林、　科　技．２（）ｏ０．（４）：６Ｉ一６３