地方金融监管协调机制发展研究

地方金融监管协调机制发展研究

如何构建和完善符合区域金融风险防范要求的地方金融监管协调机制,既是贯彻金融方针政策的需要，也是当前防范和化解地方金融风险、维护区域金融稳定的需要。本文从金融监管改革发展的特征出发，分析地方金融监管协调现状及问题，对构建和完善地方金融监管协调机制提出政策建议。

一、金融监管改革发展特征

（一）防范化解金融风险、维护金融稳定是金融监管机制改革的出发点和落脚点

从我国金融监管机制改革实践看，无论是成立国务院金融委、强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，还是合并银保监会、扩充金融委成员范围等，都是以促进金融监管协调、防范化解金融风险、维护金融稳定发展大局为目标。另一方面，下放部分金融业务监管权限，压实地方金融监管责任，也是出于权责匹配、发挥地方优势的考虑，更好地激励地方加强日常金融监管。

（二）地方金融监管职责不断加强

2005年后，国家在部分省市试点设立村镇银行、小额贷款公司等机构。之后，银监会、人民银行出台《关于小额贷款公司试点的指导意见》，提出由省级政府明确主管部门对小额贷款公司进行监督管理。2014年，国务院出台了界定中央和地方金融监管职

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责以及风险处置责任的相关意见，强调地方政府要加强对民间借贷、新型农村金融合作组织的引导和规范。2017年，第五次全国金融工作会议明确，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。

（三）国际金融监管改革趋势为我国金融监管机制改革提供外部借鉴

2001年中国加入WTO以后，我国与发达经济体金融管理部门、IMF、巴塞尔银行监管委员会等组织的交流合作日益频繁，促进了我国金融机构经营管理行为和监管活动的立法规范。2008年国际金融危机之后，我国借鉴国际经验教训，加强金融监管协调，探索通过一系列改革举措界定中央和地方的金融监管权责，推动金融改革，维护金融稳定。

二、地方金融监管协调机制现状及成效 （一）地方金融监管部门及协调机制现状

目前，地方层面的金融监管机构主要由中央金融管理部门派出机构（人民银行、银保监局、证监局）和地方政府金融管理机构（地方金融监管局或金融工作局）组成。中央金融管理部门派出机构中，人民银行在省、市、县三级均设置有分支机构，银保监在地市一级设有分支机构，证监在地市、县无分支机构。银保监、证监部门主要根据监管对象分类设置内部机构，“一行两局”均设有金融消费保护和法律部门，负责受理监管职责内的金融消费者投诉、信访等事项。在履职方面，“一行两局”主要是按照各

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自总部授权，对相关金融行业和机构的经营活动进行监督管理，履职手段主要为制定制度办法、审核行政许可、管理高管任职、现场检查和非现场监管、行政处罚等。此外，银保监局还负责归口管理地方银行业协会、保险业协会等行业社团组织。

（二）开封市金融监管协调机制成效显著

经过几年的探索，开封市金融监管协调机制取得了明显成效。一是人民银行系统内部建立金融风险监测省、市、县三级联动制度，与地方多个职能部门建立工作联动机制，持续打造“横向到边、纵向到底”的全方位风险防控体系，在强化金融风险监测、强化监管合力方面发挥了重要作用。二是强化与地方政府的沟通联系，构建定期会商工作机制，形成了“外会商、内协调”的工作格局，及时通报监管信息。加强监管信息共享，为下一步承接省级金融委的工作部署奠定基础。三是不断推进金融风险防范与处置机制建设。与地方多个部门建立联合处置风险机制，配合开展突发事件应急演练，为联合处置风险做好准备。

三、地方金融监管协调机制中存在的不足及隐患 （一）协调机制中存在的主要不足

一是监管协调的法律约束缺失。目前，我国金融管理体制虽然在从中央单一监管模式逐渐向“双层监管”模式过渡，但是这种转变是基于实践发展需要形成，并不存在自上而下统一规划的法律法规，中央指导意见也未对中央与地方间的金融监管界限做出明确划分。地方金融监管协调机制有联席会议制度却无法律规

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定，在法律上也没有明确牵头部门，更没有明确相关部门在监管协调中应履行的职责，监管协调机制的法律支撑不足。

二是监管效力不足。目前地方金融监管协调主要借助传统的联席会议制度或者会商制度，各金融监管部门以定期或不定期召开会议的方式进行信息沟通，互通各领域金融风险信息，及时深入地掌握地方金融风险，但由于会商机制更多侧重通报和研究相关风险状况，在执行效果上缺乏监督问责机制，导致监管协调在有效性方面打折扣。

三是新兴金融领域监管协调不足。近年来，类金融机构和跨行业的交叉性金融产品发展较快，且有些金融业务创新的目的是规避监管，部分创新金融产品的资金最终流向了国家限制的行业和领域。一些投资管理类和担保类公司准入门槛很低，只需工商登记即可，无需金融牌照。目前,在这些新兴金融领域，各部门金融监管职责界定不清，监管协调不足。

（二）监管协调机制不足导致的隐患

一是类金融机构业务风险。类金融机构混业经营趋势较为明显，不同行业领域和机构之间互相渗透，各监管主体之间出现监管“真空”，导致类金融机构业务风险不能得到及时处置，潜在金融风险对地方金融监管带来极大挑战。

二是交叉性业务风险。在对交叉性业务监管上，各地方金融管理部门之间合作意愿不强，沟通协调不畅，导致交叉性金融产品在信息统计数据收集、交换和共享等方面的协调严重不足，对

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交叉性金融产品隐藏的风险没有进行及时化解和处置，影响了风险处置效率。同时，由于分业监管格局下监管政策导向与标准不统一，客观上也给一些伪创新金融产品提供了监管套利空间。

三是不当金融创新风险。近年来，为规避国家政策调控和监管约束，部分金融机构以不当创新业务谋取利益。这些不当金融创新提高了货币需求的利率弹性，削弱了银行调整负债结构、企业调整融资结构的能力，从而减弱了货币渠道和信贷渠道的政策传导作用，导致货币政策传导机制作用未能得到有效发挥，金融机构服务实体经济的功能弱化。

四、完善地方金融监管协调机制的建议 （一）加强监管指导，推进金融监管法制化

建议由国务院金融稳定发展委员会统一协调指导推进相关制度和规则建设，完善金融监管协调立法，强化中央银行在监管协调中的职责，明确地方金融监管职责和风险处置职责。建议出台地方金融监管协调相关法律法规，将各类地方金融监管的立法权上升至全国人大制定的法律或由国务院制定的行政法规,并授权相关部门出台相应的地方金融监管协调实施细则，增强监督协调管理手段的可操作性，提升监管效能。

（二）强化监督管理问责，及时通报监管风险

建议在国务院金融稳定发展委员会的领导下，成立省级地方金融监督管理问责委员会，委员会办公室设在人民银行省级分支机构，成员由其他省级金融监管部门和工商、财政、司法等相关

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部门组成，省级地方金融监督管理问责委员会根据日常风险状况变化，定期或不定期组织对辖区重大风险点进行现场核查和评估，及时通报重大风险点化解和处置情况，并启动对相关部门的问责。

（三）加大技术支持，完善金融信息共享机制

加快推进金融业综合统计技术建设，探索共享监管评级和宏观审慎评估及央行评级信息，全面掌握金融机构资管产品、金融控股公司、跨市场金融业务等地方金融运行情况，提高防范化解金融风险的前瞻性。制定统一的共享数据报表，将发改、财政、统计等部门数据纳入共享范围，定期交流经济金融形势研判和风险识别，强化对新兴金融领域的监管，提高金融监管协调水平。

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