浅析晚清新闻法制的创建

浅析晚清新闻法制的创建

中国新闻法制的创建是与中国近代报业的发展紧密相连的，它是晚清法制变革中的一个成果。中国近代报业的出现是伴随着西方帝国列强文化上入侵而开始的，近代报业一经出现便与落后的封建制度产生矛盾与冲突。随着这一矛盾与冲突的发展，建立近代新闻法制以保护与促进报业发展的呼声开始出现并日益强烈，几经曲折，最终晚清在”新政”时期制定出以《大清报律》为代表的一批有关新闻事业的法律、法令，这标志着中国近代新闻法制的最终建成，并对近代中国新闻事业的发展提供了制度层面的规范与约束。

一、晚清新闻法制创建的背景

（一）近代报业的不断发展是晚清新闻法制创建的根本动力

中国近代新闻事业在外国传教士创办宗教性报纸、外国人在华办报的基础上发展起来的。1815年8月5日，英国人米怜在马六甲创办《察世俗每月统纪传》这份月刊作为传教士面向华人的传教工具流入广州等地。近代报业由外国人引入中国，并在鸦片战争后不断壮大。清对外国人主办的报刊不敢干涉，但也一直持不承认的态度。19世纪70年代，国人自办的报刊出现后，清对此却严加，致使国人不得不倚托洋人或租界办报。但近代报业在国人热情参与下仍不断壮大，从弱至强。“据不完全统计，自1873年15年20余年中，国人自办报刊约有30余种。”到维新运动期间，报刊对社会影响已蔚然壮观，朝野上下要求开放“报禁”的呼声此起彼伏。康有为、黄遵宪公开办起《中外纪闻》和《强学报》，影响很大。“16年至18年全国各地创办的报刊达70余种。” 光绪帝在戊戍变法期间发布“上谕”，公开承认报刊的合法地位，鼓励官民士绅办报，进一步促进中国近代报业的发展。“戊戍政变”后，中国近代报刊业虽遭严重打击，但1901年清宣布实行“新政”后，近代新闻事业再次呈现发展态势，官民士绅创办的报刊年年递增。这一时期创办的报刊，1901年才为34种，到1911年就达到209种。清面对蓬勃发展的近代报刊事业，也不得不改变原有的文化，承认并试图规范近代报刊事业，建立起新的近代新闻法律制度，以维护自己的统治。

（二）先进知识分子的呼吁有力推动新闻法制创建的进程

随着近代报刊传入中国，西方资产阶级新闻自由、表达自由思想也输入了中

国，先进的知识分子开始呼吁开放报禁。十九世纪六七十年代早期资产阶级改革主义者王韬和郑观应最早较系统地提出办报主张。王韬在中国最早提出言论自由，呼吁朝廷放宽言禁，允许民间创办报纸，“指陈时事，无所忌讳”。郑观应呼吁清廷明令允许并支持中国人创办自己报纸，以维护民族尊严。王韬、郑观应等人了解报刊在西方国家社会的重要作用，重识近代报刊反映社情，传播时事与知识，影响的作用，对外国人在华报刊颠倒黑白，抑中扬外的行径表示极大愤概，大声疾呼清允许国人办报。在清廷正式制定“报律”前，民间已出现有关制订报律的呼声。1900年，郑观应在《日报上》一文提出了报律问题：“中国现无报律，而报馆主笔良莠不一……故将英国、日本报律译呈盛杏荪京卿，奏请选定颁行，准人开设，俾官商各有所遵守”。1903年10月上海《申报》发表社论，支持清廷制订《报律》“中国未有报律，故终无法以处之。必欲整顿各报，非修订报律不可”。

（三）开明官绅的觉醒

林则徐和魏源也是较早认识到报刊传播价值代表人物。1838年3月林则徐到广东禁烟，派人到收集外国人的报刊，将其中有关鸦片贸易的消息、言论翻译成中文，提供给两广总督、广东巡抚、海关监督和军方，并抄报朝廷。后来林则徐选择其中部分内容，亲自加工润色，按类编为《月报》。魏源将《月报》收入其《海国图志》中，以赞赏的口吻介绍西方的新闻事业“遇事之新奇及有关系者，皆许刻印散售，各国无禁。”

面对国人办报的热情，以康有为为代表的维新派在戊戍变法期间开始着手制定“报律”，虽夭折，但是意义重大。1901年，管学大臣张自熙（楚秋）又将这一呼声送到朝廷，其在上疏中要求“粗订报律：（1）不得轻议宫廷；（2）不得立论怪诞；（3）不得有意攻扞；（4）不得享受贿赂；此外则宜少宽禁制，使得以改革立论，风闻纪事；不然则恐徒塞销售之徒，不足间谗慝之口。”这是在确保清廷政治安全的前提下，建议主动制定报律以顺应民间呼声。

（四）近代报业自身求生存的需求

在未制定报律前，清廷一直援引《大清律例》“造妖书妖言”罪条对近代报业的发展持压制态度。即使经沈家本修订颁行的《大清现行刑律》（1910年5月）仍然保留了“造妖书妖言”罪。可见在清末新闻事业肇始之际，近代新闻法制建

设之时，清仍然沿用旧有封建法制摧残报刊，报人。康有为、梁启超创办的维新派报刊也一再被清廷查禁。康有为在北京创办《中外纪闻》引起封建顽固的恐慌。该报于16年1月20日被清廷查禁。在上海出版的《强学报》只存在14天，出版了3期就被两江总督张之洞查禁。打击近代报业，一直是封建顽固派的伎俩。即使在“百日维新”期间，捣毁报馆、报人的事件也时有发生，在湖南，当地的顽固派王先谦曾纠集打手，捣毁湘报馆，殴打主笔，并扬言杀死谭嗣同等人。清宣布实行“新政”后，虽“报禁”、“言禁”的束缚被打破，社会出现了数以千计的报刊，但由于旧的文化制度未被废除，对危害清政治统治的宣传报道不断受到严厉制裁。其中影响较大的有1903年《苏报》案，沈荩案和1905年卞小吾案。在如此艰难困境中，中国近代报业要生存、发展，就不得不拿起报律这个武器，争取“言禁”、“报禁”的开放。

二、晚清新闻法制创建的过程

争取言论出版的表达自由，冲破“言禁”、“报禁”的禁锢，是中国近代新闻法制建设的最为关键的一步。国人要求办报的强烈呼声终于在清末新政的时代背景下得到清回应。虽几经周折，清最终开始了新闻立法工作。

（一）起步阶段：清公开发行新式官报

15年甲午中日战争中国惨败后，康有为等维新志士将办报呼声再一次传达到朝廷。康有为在“公车上书”中明确提出“广设书藏学熟，奖励创设报馆”的主张。由于顽固派的阻挠，这次上书没有成功，但它冲破了清“士人干政”的禁令。后来康有为中进士并被授予工部主事后，他又以工部主事身份于15年6月30日上书中再次提出办报、阅报的主张，他说：“宜令直省要郡各开报馆，州县乡镇亦令续开，日月进呈”。清廷统治者当然不可能立刻采纳这一建议。为“唤起国民之议论，振刷国民之精神，便厚蓄其力，以待他日之用”。康有为等维新志士自筹经费在北京创办《万国公报》，后改为《中外纪闻》，在上海创办《强学报》。这些报纸很快被清廷查禁，但开设报馆的主张也被一些进步所认同。各国事务衙门在奏复御史胡孚宸《书局有益人才请饬筹议以裨时局折》中同意设立官书局。3月4日，清廷任命工部尚书孙家鼐为管理官书局大臣，创办《官书局报》和《官书局汇报》两种官报，这是清公开发行新式官报的开始。这无疑也是清“报禁”有所改变的一个暗示。

（二）开创阶段：清全面开放报禁

光绪帝在戊戌变法期间连续发布谕旨，承认官报、民报均有合法的地位，开放“报禁”、“言禁”，官方第一次正面认可民间自由办报。据统计18年6月至9月间，光绪帝发布的了13条与办报有关的上谕。其中7月26日，光绪帝发布上谕：“报馆之设，所以宣国是而达民情，必应官为倡办……至各报体例，自应以胪陈利弊，开扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳。”这是中国历史上第一次公开宣告开放“报禁”的法令，极大的促进了清末的新闻事业发展。这份上谕首先是决定设置官办时务官报局审查各省所办报刊；其次是公开承认各地报馆的合法地位，赋予民众新闻表达自由，这一点的进步意义尤为重大。孙家鼐在奏折中云：“泰西报馆林立，人人阅报，其报能上达于君，主亦不问可知。今《时务报》改为官报，仅一处官报得以进呈，尚恐见闻不广。现在天津、上海、湖北、广东等处，皆有报馆，拟请饬各省督抚饬下各处报馆，凡有报单，均呈送都察院一分，大学堂一分，择其有关时事，无甚背谬者，均一律录呈御览，庶几收兼听之明，无偏听之蔽”。这实际上就是全面开放“报禁”。另一条重要“上谕”是关于同意报律的制订。8月9日，康有为上《请定中国报律折》：“臣查西国律例中，皆有报律一门，可否由臣将其书译出，凡报单中所载，如何为合例，如何为不合例，酌采外国通行之法，参以中国情形，定为中国报律”。这一建议得到光绪帝积极回应，决定由康有为参考各国新闻法规，结合中国实际负责制定报律。这是我国第一次关于新闻法制建设的尝试，但是随着戊戍变法失败，这个上谕也就没有落实。

（三）初步建成阶段：清再一次开始新闻法制的建设

1900年八国联军的入侵，再次摧垮清末顽固派的统治，“报禁”、“言禁”不得不再次开放，国人再次掀起办报的高潮。在清末修法变律活动的大背景下，清廷再一次开始新闻法制的创建。从1906年至1911年的5年间，清先后颁布了一大批新闻法律：《大清印刷物专律》、《报章应守规则》、《报馆暂行条规》、《大清报律》（后修订为《钦定报律》）等专门适用于报刊杂志的管理；除此之外还有一些与新闻事业有关的法规，如《钦定大纲》关于新闻言论自由的表达。

1906年7月清颁布的《大清印刷物专律》是最早的一部有关新闻出版的法律，它分6章41条，主要规定印刷物的注册登记、印刷物的禁载事项、以

及违律行为的惩罚。但是由于该律一时无法施行，因而巡警部札饬京师巡警总厅，于1906年10月颁布《报章应守规则》，共9条这项法律是不完整的，因为其只有禁载事项而无对违禁行为的惩罚规定。1907年9月民政部根据《报章应守规则》基本精神，制订了《报馆暂行条规》10条、作为管制报纸出版事业的法令颁布施行。该条规内容具体，便于操作。1908年1月，商部、民政部、法部等参考日本的《新闻纸法》拟定了《大清报律》上报清廷。清庭将此草案交由宪政编查馆，“详加修补，悉心改正”。1908年3月14日，《大清报律》正式颁行。这是我国历史上第一部专门的新闻法律。1910年，民政部再次修改《大清报律》，修订后改称《钦定报律》，该律共3，另有4个附条，保存了原报律的主要内容。

三、结语

以《大清报律》为代表的一系列有关新闻事业的法律、法令的创制与颁行，标志着中国近代新闻法制在清末的初步建成。清末的新闻法律制度，照抄照搬西方，特别是日本的新闻法规，因而在形式上是资本主义的，也吸收了不少资本主义法律制度的成分，同《大清律例》等旧法律相比，具有一定的进步意义，但就其本质而言，仍然是为了钳制日益发展的新闻事业，维护清王朝的封建文化统治，因而并不属于近现代资产阶级性质的近代新闻法制。