吉林省开发区建设存在的问题及对策

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来源：《新长征·党建版》 2015年第9期

苏向坤 刘家贞

吉林省从上世纪八十年代末开始发展开发区经济，通过多种优惠的强力推动，开发区得到了快速发展。总体上讲，开发区支撑了吉林省经济的增长。

当前，吉林省正处于调结构、转方式、稳增长的特殊历史时期。科学判断开发区建设和发展存在的突出问题，提出有针对性的解决对策，破解开发区建设和发展难题，就成为推动开发区实现又好又快发展，更好发挥其保增长独特优势的紧迫任务。

一、吉林省开发区建设和发展存在的突出问题

1.产业结构不合理。一是主导产业不突出，开发区缺少特色，许多开发区因为没有特色和优势产业而缺乏竞争力。二是产业同构化现象突出。据统计，全省从事食品产业的开发区有56 个，从事冶金建材产业的开发区有39 个，从事医药产业的开发区有37个，从事汽车制造产业的开发区有26个，从事装备制造产业的开发区有24个，从事商贸物流产业的开发区有12个，开发区之间难以形成有效的合作关系。三是许多开发区以劳动密集型和资源依赖型产业为主，高新技术产业和现代服务业发展不足。

2.土地短缺与粗放利用并存。吉林省开发区的土地问题突出表现为土地储备不足与利用效率相对低下并存。比如长春市，绝大多数开发区规划的土地已开发完毕，土地开发处于饱和状态，进一步发展受到极大制约。再比如延边，开发区已开发土地占其可开发土地的60％以上，几个发展较快的开发区，如延吉新兴工业集中区、敦化经济开发区、汪清工业集中区，规划区内已经摆满项目，面临无地可用的局面。

与土地储备不足并存的是全省开发区土地利用效率低下。据统计，全省省级以上开发区总规划面积2510.7平方公里，建成区面积仅为946.7 平方公里，建成区面积占总规划面积的37.7%，60%多的土地处于闲置状态，一些开发区存在“征而不用”或“征大建小”的现象，导致大量土地浪费。

3. 缺乏建设资金，债务负担沉重。吉林省开发区建设的初期投入主要来源于四个部分，分别是省协调的开发银行软贷款、银行贷款、本市（县）财政和省以奖代补资金。开发银行软贷款2000 万元已经用完，省以奖代补资金数量有限且不是普惠，许多市县属“吃饭财政”，因此，对开发区的投入远远不能满足开发区建设和发展的要求。对此，一些开发区依靠组建投融资平台，向金融机构进行融资，以解决土地收储和基本建设支出，进而造成大量债务。而且，一些开发区的债务率已经超过了警戒线，面临还本付息的巨大压力。

4.人力资源短缺。一是缺少高素质管理人才。由于不少开发区管委会人员按公务员身份管理，上级任命，定编定级，人员流动性差，加上管委会职能部门相对较少，领导岗位职数有限，职务晋升空间偏窄，这种情况客观上造成了优秀的管理人才不愿进入开发区工作。二是缺乏高级技术人才。与国内发达省区相比，吉林省开发区对顶尖人才的吸引力明显不足，实用型科技人才较少，创新型人才稀缺。而且，人才分布极不均衡，开发区之间在人才数量、增长速度、构成状况等方面均存在较大差异，绝大多数的人才集中在较发达地区的开发区，越是不发达地区的开发区，人才的供求矛盾越突出，人才创新能力越低。三是缺乏一线工人。许多开

发区尤其是偏远地区的开发区用工缺口严重，特别是园区内劳动密集型企业一线工人严重不足。

5.开发区管理不顺问题仍然没有得到根本理顺。目前，吉林省开发区管理仍然是行政主导型，开发区管委会通过授权或委托行使同级经济管理权限。从实际运行的情况看，开发区管理不顺问题比较突出。比如工业集中区，尽管2011 年3 月1 日起实施的《吉林省工业集中区管理办法》赋予集中区管委会可行使开发区财政、国土、建设、规划、发展等方面部分职权，但各种行政审批权仍高度集中于授权的部门。管委会服务手段相对“疲软”，对入园企业的服务还停留在代办手续等“原始阶段”，无法向深层次延伸进行“高效、便捷”服务，在很大程度上影响了办事效率和服务水平。

二、吉林省开发区转型发展的对策建议

总体上看，吉林省开发区存在的问题，不是数量问题，而是档次和质量问题。因此，接下来的工作重点不是扩张开发区的数量，而是不断提升开发区的内涵发展能力。

1.修编规划，指导开发区发展。一是启动新一轮规划修编工作。按照新一轮高标准建设新城区的要求，明确开发区产业定位和功能定位，在属地城市总体规划指导下进行开发区规划修编工作，以长吉图发展战略为契机，高起点、高标准、高品位编制总体发展规划。二是做好产业发展规划。以发展特色产业为主，围绕产业集聚目标，对产业布局、产业规模、产业重点等方面进行科学规划。在规划中，特别要根据区域实际合理减少主导产业的数量，明晰每一个开发区的发展定位。三是严肃规划执行。开发区与属地应建立分工协作机制，加强规划实施的组织领导，制定规划实施细则；省相关部门应加强指导、组织、协调，设计奖惩机制，监督规划实施；各开发区要把“修编规划”变成行之有效的行动和管理依据，保证规划的顺利实施。

2. 建立退出制度，注重内涵发展。加快建立和完善开发区考核评价体系，制定明确的奖惩制度。近期，可由开发区主管部门会同审计等有关部门，对开发区进行一次审计考评，根据考评结果，坚持“宁肯少些，但要好些”的方针，对于那些机构不、职能不到位、管理不规范的开发区，督促其限期改正；对于那些借开发区之名行圈地之实，“圈而不建”、“开而不发”，园区土地长期闲置的，收回其闲置土地；对于那些长期没有引资项目，名存实亡的空壳开发区，该取消的要坚决予以取消；指导开发区对那些无力继续经营的项目，根据相关法律规定，采取诉讼、挂牌拍卖、强制收回、有偿收购、限期迁出等方式，进行清理整顿。远期，可对开发区实行滚动管理，对在考核中多项指标落后、无法起到带头示范作用的开发区，进行“末位淘汰制”，实施降级和退出处理。

3.注重“抱团”发展，增强整体竞争力。在开发区过于集中的地方，特别是一个市（县）办多个开发区的要进行“抱团”发展，建立区域开发区集群。使单个开发区成为开发区集群的功能区，各功能区在现有基础上，分层、分类进行产业布局，实行错位发展，消除同构性竞争；或者以某一实力强大的国家级开发区或省级开发区为核心开发区，以相近的其它开发区作为其“卫星”开发区，建立开发区集群，使其各具特色、资源共享、平台共建、优势互补、分工协作，在更大、更高层面上实现产业集聚、结构优化和转型升级；建立集群内开发区管委会主任

联席会议机制，定期或不定期研究开发区“抱团”发展决策，妥善处理各功能区协调发展问题。

4.强化要素支持，帮助优质开发区做大做强。要把有限的生产要素向优质开发区集聚，帮助其做大做强。一是财政支持。对优质开发区实行一级财政预算管理，提高优质开发区财政性收入及土地、矿产等出让收益的地方留成比例，增加“以奖代补”资金额度。同时，将开发区债务资金纳入财政预算管理，严格举债程序，明确举债责任，将债务资金的管理和使用作为开发区业绩考核的重要内容。二是融资支持。优先支持优质开发区融资平台建设，加大对优质开发区融资平台的信贷投放，支持优质开发区发行债券和设立创业、风险基金等，鼓励各类金融机构到开发区设立分支机构，优先推荐开发区基础设施及“高、新、特”项目争取优惠贷款支持。三是用地支持。通过修编规划，为开发区发展提供充足土地使用空间；各地每年新增用地

指标确保留出一定比例用于开发区项目建设；对国家鼓励的投资项目实行“点供”。四是人才支持。赋予开发区相对的用；帮助开发区建立人员流动、竞争上岗、择优录取的用人制度；指导开发区实行绩效工资制度，对特殊岗位人才试行“年薪制”、“雇员制”。另外，还要加大针对成人教育及职业教育投入，提升开发区管理人员素质，满足企业对技能型人才的需求。

5.健全和完善开发区管委会管理职能。开发区党工委、管委会是属地、的派出机构，代表当地、对开发区的党务、经济社会进行“统一领导、统一规划、统一管理”，实践证明，这种管理模式是行之有效的。之所以管理不顺，主要原因是对开发区的授权缺乏明确的法律依据，授权不到位。因此，理顺开发区管理首先要进行地方立法探索，对开发区的性质、功能和目标，管委会的职责与权限等作出清晰规定，使开发区建设有法可依。科学界定开发区的“事权”，根据开发区的“事权”赋予开发区相对的经济管理权及行政权限。实际操作过程中可对部门进驻开发区的派出机构实行“双重管理、以区为主”的原则，最大限度地实现行政审批和管理事务不出区。

责任编辑/姜姝