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浅析虚假广告治理 与政府监管职能强化
姓名： * * 专业： 行 政 管 理
北京大学网络教育学院
2007-9-10
论 文 评 定
指导教师：___________（签名）年 月 日
指 导 教 师 意 见：
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目 录
摘要： ................................................................................................................................... 3 关键词： ............................................................................................................................... 3 1．引言 ..................................................................................................................................... 4 2．广告现象及其作用 ............................................................................................................. 6 2．1真实广告的社会影响力 .............................................................................................. 7 2．2 虚假广告的社会危害性 ............................................................................................. 8 3．虚假广告及其危害 ............................................................................................................. 9 3．1虚假广告的误导性 .................................................................................................... 10 3．2虚假广告的欺骗性 .................................................................................................... 12 3．3广告的虚假性 ............................................................................................................ 14 4．虚假广告屡禁不止的原因 ............................................................................................... 16 4．1虚假广告何以屡禁不止 ............................................................................................ 17 4．2政府对广告业监管职能的缺失 ................................................................................ 18 4．3政府监管职能缺失的原因 ........................................................................................ 19 4．4政府监管职能缺失的后果 ........................................................................................ 20 5．政府职能界定及市场监管职能的体现 ........................................................................... 21 5．1政府职能的界定 ........................................................................................................ 21 5．2政府职能在经济管理中的发挥 ................................................................................ 22 6．政府对虚假广告的治理措施及改进 ............................................................................... 23 6．1政府对广告业监管职能的原则 ................................................................................ 23 6．2政府对广告业监管职能的措施 ................................................................................ 24 7．结语 ................................................................................................................................... 26 8．参考书目 ........................................................................................................................... 27
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摘要：
广告的本意是让更多的人知道并使用其产品或服务，即“广而告之”。但由于网络，广播电视等媒体广告利用名人代言的手段，使很多广告语成了一种言过其实，夸大产品实际功能的哗众取宠，华而不实的“广告大跃进”似的说辞，这些对消费者造成了误导性、虚假性和欺骗性等负面影响，这个问题同时又反映了政府在广告方面监管职能的缺失。本文通过对虚假广告对消费者造成消费利益损失的研究，进而说明政府对广告行业的监管职能的缺失，给政府相关部门提出几条切实的监管措施，仅供参考。
关键词：
虚假广告、治理、政府监管
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1．引言
我写此论文的想法源于1994年1月，我是无线电爱好者，在上海出版的《无线电》杂志（1993年12月期）封三看到一则邮寄电子产品的广告，我把半月的生活费80多元邮汇到广东省潮州市海门镇一个叫李金（全）福的人收，结果是石沉大海。邮局查询已经被其人取走，生平第一个长途电话打到上海《无线电》杂志社广告部也没有说法，广告的欺骗性和政府监管职能的缺失在我心灵中的阴影有所抒发。
改革开放以前，中国的生意人坚信 “酒香不怕巷子深”，认为只要自己的产品质量好，自然会得到消费者的喜爱，并会为他的好产品互相宣传，最后会家喻户晓。他们也坚信“桃李不言，下自成蹊”的古训。但是时至今日，全世界日趋经济一体化，世界经济就像一个大熔炉，中国经济是这个熔炉里的重要原料。所以中国经济当然就顺应了这个潮流。现在中国有很多产品都要做个广告，都要通过广告来让人知道，让人认识它，记住它，让人消费它，通过广告语来对它的产品产生促销作用。现在中国的生意人知道“为什么鸡蛋比鹅蛋受到人们的青睐。原因就是因为鸡下完蛋后会咯咯的为自己做广告，而鹅下完蛋后只会默默的离开，没有人知道它下了蛋，下了个多大的蛋。” 著名的品牌，休闲运动方面的，如李宁的广告语：“李宁，一切皆有可能”。我们都是通过它简单又不失内涵的广告语而认识它的产品的。所以广告对现在的商人来说，简直就是商品的不可缺少的部分，或者成了商品的内在要求了。那么谁做他们商品的代言人会让商品收到让人过目不忘的效果呢？让大众相信代言人的话去买他们的商品
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呢？那就是名人。一个特定时代的名人，就是一个榜样的作用，人们都说“榜样的力量是无穷的。”因为是名人所做商品的广告代言人，使他所代言的商品和他一样具有了名人的知名度，戴上了名人的光环，也跟着名人一起出了名，认识它的人就多，买它的人也就多了。但是正是处于这种不惜一切代价提高销量的心理，使很多商人不惜血本的出高价甚至有的是不惜花费天价请名人为产品做代言人，而很多名人也因为抵制不了钞票的诱惑而不管产品有没有他们口中说出的功能，只要给钱，就是把稻草说成是金条，他们也不含糊，他们也不顾自己名人的身份而信口雌黄，口若悬河。这些高昂的广告费无疑全都转嫁到消费者头上了。那么这期间，产品检验单位，广告业的监管职能部门哪儿去了呢？他们莫非都成了事后的诸葛亮了？等消费者的权益受到了损害后，他们才会通过媒体的曝光、反映，才反过来对产品和广告实行事后的监管职能。才会通报这个广告是虚假的，才会取消这个广告宣传等等。
央视《生活》2007年5月22日播出“奥悦心宝 神效吹出来”节目，奥悦心宝，在广告中宣称能够在三个月内彻底治好心脏病。医学奇迹！ 彻底治愈心脏病？
在宣传单上，演员王晓曦是这个产品的形象代言人，还有一些名人推荐这款产品。广告语:“每天几分钱 彻底治愈心脏病！”。石头发出“能量波” 为啥就是没效果？在广告中，奥悦心宝还被宣传成了一种全世界治疗心脏病的医学奇迹。广告语: 奥悦心宝获得五项国际医学大奖！联合国秘书长安南先生专门题词：世界和平、世人健康！
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联合国世界卫生组织正式向全球125个国家发出推广奥悦心宝的紧急通知！创造了八千万心脏病患者康复的奇迹！
看了这样的广告，不知您会做何感想，反正我听着是够玄的，就这么个小东西，都惊动了联合国前秘书长安南先生了。你还别说，一些有心脏病的患者看了这个广告还真的心动了。
奥悦心宝的生产商吉林爱健电子科技有限公司私自篡改了行政机关的审批内容，利用虚假广告大肆推销，把这个普通的保健用品，或者说它是保健饰品，吹成了治疗心脏病的神奇东西。这么明显失当的广告，这样离奇离谱的宣传，却依旧可以在各药店和广播电视上大行其道，这是否也预示着这一产品的背后还有更多的秘密呢？
2．广告现象及其作用
广告是最大、最快、最广泛性的信息传递媒介，它能激发和诱导消费，能较好的介绍产品知识，指导消费，能促进新产品、新技术的发展。但是不真实的广告却会给消费者带来很多的麻烦，损害他们的利益。
广告作为现代文明的一个标志，广告对于商家来说，大量的销售相似产品的企业，为了争夺顾客，彼此进行着激烈的竞争。是一个无可奈何的举措。对于广大消费者来说，广告提供了关于商品的一些具体信息。在一定程度上，减少了消费者的交易成本，另一方面，广告在一定意义上对产品质量做了一定的承诺。但对于广告的泛滥也可以说是深恶痛绝。上海广告界知名人士、上海强生广告公司原总经理谢
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振富在美国《纽约商务》杂志社、美欧国际策划中心举办的沙龙研讨上介绍中国广告产业的发展时说：“近十几年来，中国广告产业的总体发展已经到了飞速的程度，在这飞速发展中，广告产业的机制也逐渐趋向于成熟和规范，逐渐与国际接轨。”[1]
为什么商家挑选名人代言广告，就是看中了名人的广告效应，利用名人在老百姓心目中的受崇拜的地位。普通群众对于某些产品功效作用根本不了解，就是因为有了偶像的广告代言，冲着明星才信以为真，所以，名人代言的广告理应承担责任。名人经常说：听众（群众）是我们的衣食父母，怎么有问题就不管“父母”了吗？影视明星等公众人物以消费者形象出现，宣传推介产品，更具欺骗性。
2．1真实广告的社会影响力
广告少了，生活可能更安宁。但随之而来的问题是，由于买卖的减少和新产品又未被介绍，经济增长可能会变得更慢，就业率将下降，生活水平也将增长缓慢。因此，无论你对广告是喜欢还是厌恶，广告作为经济系统的一个关键部分能反映出经济延续下去的每一种迹象。真实的广告会给人们带去很多的方便和实惠，可以引导消费者正常和健康的消费。通过符合产品功能的广告宣传，企业或公司把产品与劳务的特性、功能、用途及供应厂家等信息真实全面的传递给消费者，广告作为沟通产需双方的桥梁，引起消费者的注意和兴趣，促进购买的欲望。这样的广告对生产厂家和消费者都是有益的。
[1] 人民网纽约2007年4月8日讯
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中国正处于“二度创业”非常时期，都急需一个合适的契机来对外界进行品牌新一轮更深度的传播。是继续沿用“千锤百炼”这样一种传统的产品诉求方式，还是另劈蹊径，寻找新的，更容易引发媒体、公众兴奋度的传播方式？既有的品牌广告语虽然涵括甚广，但并未及时注入新的内容，单一的品质诉求难以引起消费者共鸣等客观事实，大多数生产厂家都决定先打造核心人物形象，以人物公关带动品牌整体形象提升，从而达到“以点带面，水到渠成”的效果。公司产品质量的美誉，请明星做代言的企业，其市场竞争力归根到底依靠的仍然是实实在在的产品质量与服务、品牌建设等基本功。但是请名人代言的产品，能与明星效应形成良性互动，事半功倍。
2．2 虚假广告的社会危害性
虚假广告作为广告的一种“变态”，背离了自治自律的现代商业文明精神，违反了法律法规的要求，严重危害着人们的生产和生活，主要包括对消费者权益的侵害和对其他经营者合法权益的侵害两个方面：损害了消费者的安全权，消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有人身、财产安全不受损害的权利。虚假广告诱使消费者做出错误的消费决策，而当消费者使用某种商品或接受某种服务后，经常不但财产权利受侵害，而且生命健康也无保障；损害了消费者的知情权。消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利，而消费者在被虚假广告诱使下进行的交易中，是无法真正了解其购买的商品或接受的服务的；侵害了消费者的公平交易权，消费
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者享有公平交易的权利，但虚假广告违背了诚实信用原则，损害了消费者的公平交易权，扰乱了正常的交易秩序。此外，虚假广告作为不正当竞争方式，往往和假冒伪劣商品结合在一起，当然也侵害了其他经营者的合法利益，虚假广告与次品相结合，往往会造成“劣胜优汰”的反竞争规律现象和状态，破坏正常的市场运作机制，危害整个社会。
在利益的驱使下，名人夸大产品质量、功用；几秒钟的时间，几十万、几百万的代言广告费，这可比辛苦拍戏来得容易，明星为何不要呢？产品是否真的有用，在钱的面前显得是那样的软弱无力，使名人的良心更是被抛在脑后。假冒产品从生产到走进群众生活，一路过五关，斩六将，就是钱的驱动，良心的泯灭。因为是名人，所以关注他的人就多，相信他的人也就多，也体现了名人的话语权，“人微言轻，位高权重”。普通人的话谁信呀，没有人认识他，也就不会有人相信他。所以名人做商品的广告代言人，使他所代言的商品和他一样具有了名人的知名度，戴上了名人的光环。也跟着名人一起出名了。出了名，认识它的人就多，买的人就会多一些，于是利益受损害的消费者也就更多了。
3．虚假广告及其危害
在涉及广告法律制裁的不良广告现象中，广告的误导性、欺骗性和虚假性三者之间既有联系也有区别。对三者区分,主要是为了明确它们应承担的相应的法律责任和对其进行制裁的法律依据。与此同
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时，对三者之间的区别与联系的说明还有许多更为具体的法律意义。
3．1虚假广告的误导性
“误导”一词从字面上理解就是“错误的引导”的意思。在汉语中。“误”字常含有错误、失误、耽误误会等意义。因此，广告的误导性实际是广告作品在内容上或形式上由于存在不确切、不恰当、不清楚的信息符号，从而导致广告受众在接受广告信息时产生了不正确或错误的印象，并进而使其在制定购买决策并付诸购买实践时，产生了与其意愿和目标不一致甚至背离的现象。广告的误导性之所以产生，有三个根本的原因和条件；其一，广告主或其业务代理机构在广告传递过程中巧设陷阱、夸大其辞，以达到鱼目混珠和故意使消费者蒙骗上当的不良用心；其二，广告主或其业务代理机构在广告传递过程并没有心存不善，但由于广告技巧上的拙劣和失误，而导致消费者在接受广告信息时产生了错误的理解和认识，并最终影响其购买行为；其三，广告受众（消费者）由于知识水平和理解能力的低下，抑或在接触广告时精力不够集中，从而对广告信息产生了错误或不准确的理解，并最终影响其购买效果和购买质量。在广告的误导性产生的以上三种原因中，第一个原因是由广告主或广告经营者的欺诈行为而造成的，原则上应与广告的欺骗性和虚假性相近，因为它们之间并不存在十分明显的区别，在法律制裁上也可视之为虚假广告并进行与虚假广告相同的处罚。而第二个原因则明显的表现为一种心理上或技术上的根源，譬如广告的信息发出者会感觉到广告并不是唯一影响消费
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者购买的因素，或有意无意之间把自己对广告的理解强加于消费者，特别是他们还会错误地认为，消费者一定能根据广告的表述来作出对自己（消费者）有利的选择，加之广告宣传的片面性（说好不说歹），从而导致广告制作过程中的粗制滥造和草率马虎，进而导致了无论是广告信息的发出者或是广告信息的接受者都甚感意外的广告效果。如一些厂家在设计广告时可能并没有故意去贬低其他（厂家产品）广告的意图，但还是引起了人们的非议。因此，在这类情况下，一旦广告受众依据广告信息去实施消费行为并造成损失时，就必然造成双方的情绪对立，也常常会使司法人员陷入困境。在通常情况下，司法人员会考虑到广告市场的混乱性，或处于对消费者的保护，再加之受舆论界的干扰，也会很自然地把这类现象按虚假广告来处罚，但事实上这种处罚的准确性至少在理论上是值得怀疑的，因为它们并不是一回事。第三个原因看起来比较简单，但处理起来却显得同样棘手和麻烦。因为广告作为一种大众传播，从社会各界来说，都会很自然地觉得广告应该让任何一个人都能看（听）得懂，但我们同时不应忘记，广告毕竟还是一门“艺术”（有人称之为“第八艺术”[2]）。“艺术”并不是每一个人都能够理解的。譬如在广告的承诺上，如果广告创意或设计人员运用了艺术的虚拟方法，消费者便不能死抠广告的表述去理解，但就是在这一点上，不是任何广告的接受者都能做到的。如一则“青柠香茶”的广告中有这样两句话：“香是情人的呼吸，柠檬是恋爱的心情。”香是情人的呼吸吗？柠檬是恋爱的心情吗？但如果每一
[2]第八艺术：一般认为文学、音乐、美术、舞蹈、建筑和戏剧是六种古典艺术形式，后来电影号称第七艺术，广告被称为第八艺术，再后来游戏号称第九艺术。
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个消费都真的把它看作虚假广告，我们除了说这位消费者无知之外，还能说些什么呢？如果每一位消费者都像这位消费者这样去理解，那广告还能做吗？广告还有艺术性可讲吗？然而事实上由此而引起的广告诉讼并非是不可能的。这也促使我们去反省广告法规究竟应该如何去制定针对广告误导性的更为具体的条文。
3．2虚假广告的欺骗性
比起广告的误导性，广告的欺骗性和虚假性也许较易理解，《辞海》是对“欺”的解释有两种：一是欺骗、欺诈，如自欺欺人；二是凌辱、欺负，如欺压，欺人太甚。而对“骗”的解释是：“用假话或假象欺骗欺蒙人，使人上当。”据此理解，广告的欺骗性应当是指广告的信息发出者有意在广告中利用假话或假象来欺诈或凌辱消费者，使其上当。与广告的误导性相比，广告的欺骗性也有十分明显的特点：首先，任何形式的广告欺骗性均是广告信息发出者的一种故意行为，而广告的误导性却并不全都是故意造成的，这是二者最明显也是最主要的区别。也就是说，任何欺骗性都不可能是在良好的宣传目的下的不自觉造成的，否则那就成了广告的误导性，二者在性质上有明显的不同。其次，任何形式的广告欺骗性都与广告信息发出者企图谋取不正当利益有关，这说明任何欺骗性广告都无意例外地以骗取消费者的利益为目的，并且都具有极其险恶的用心，而造成误导性的广告，其广告主却并不都具有极其险恶的用心和目的，这说明二者在目的上也不同。广告的误导性与广告的欺骗性不仅在传播目的上不尽相同，而
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且在广告手段上的模糊不清或广告语言上的含糊其辞，甚至是打“擦边球”，混淆视听。如目前的一些保健品，大都用食品批号生产，而其广告中则大量列举其药物成分和药效作用，弄得消费者也搞不清楚它到底是食品还是药品，因为从它的广告手段上来看，它既像药品也像食品。不管这种广告的误导手段是无意造成抑或是有意为之，它总给人们一种朦胧不清之感，从而使广告的产品本身具有了更广泛的销售意向。譬如这类保健品，让人感到它既能当饭吃，又能当药用，也就是说消费者无论处于什么状态上都需要购买它。然而事实上，一个尽人皆知的道理是：是药就不能当饭吃，是饭就不能当药用。所以这种广告手段除了增强产品的万能性之外，极容易造成对消费者的误导。而欺骗性广告虽然也常常靠此手段来达到广告主的不二用心，但它更多地则是明确地夸大和美化自己的产品，比起误导性广告手段的遮遮掩掩，欺骗性广告手段则更加恬不知耻、道貌岸然。如果说误导性广告手段使人们产生一种朦胧的“神秘感”，而欺骗性广告手段则给人们编造了一个美丽而动人的童话式陷阱，从这一点讲它对社会的危害也更大。又如：欧典地板就在北京郊区生产，弄的在欧洲有研发基地，搞的那么大个弥天大谎，是怎么瞒过工商部门的？是怎么审查通过的？是政府职能的监管确实缺失，才导致广告的欺骗性才得以实现。近年来，媒体不断曝光的由于广告的欺骗性导致的侵犯消费者权益的事件日益增多，在涉及广告法律制裁的不良广告，不仅直接影响广告运作实践和我国各级政府对广告的法律监管，甚至也会影响到对《中华人民共和国广告法》及其相关法规的准确执行，无论从哪方面
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讲，都不利于我国广告业的健康发展。市工商局2006年4月6日CCTV2第一时间读报栏目播出的，医药广告申报审批300字，见报3000字。 “外用流感疫苗震惊问世”，“力比奇一喷，365天不感冒”，“一次治疗，安全365天，灿烂365天”……在12月8日和15日《新文化报》上，广告的大黑标题格外醒目。“中国工程院院士、中国干扰素之父侯云德院士说：‘一次治疗后能让您一年内不再感冒！力比奇将成为感冒治疗史上的一座里程碑。’”[3] 。看着这样的广告，谁不动心？然而，当事专家侯云德院士对此却一无所知。12月16日，在看到“流感疫苗”的“惊人广告”后，他痛斥天津一药厂的无德行为：“这是一个大笑话。”“这是在欺骗全国人民，欺骗全国消费者。”侯云德历数了这条广告的“七宗罪”，“最大的错误，是瞎说什么外用流感疫苗。不是胡闹吗？学医的中专生都知道这个错误。” 学医的中专生都知道是错误的，那为什么这样的“欺骗性广告宣传”还能堂而皇之地登在报纸上，这不是在明目张胆地欺骗全国人民吗？令人担心的不仅仅是一则骗子广告，几乎每天我们都要受到骗子广告的“轰炸”啊。国家食品药品监督管理局广告审查监督管理办公室曾透露，2006年1-9月全国45个频道或电视台播放的3万多次广告违法率达62%；6-8月全国98份报纸刊登的7315次药品广告违法率高达95%。[4]
3．3广告的虚假性
广告的虚假性似乎是最容易理解的一个概念，因为它在各种传播
[3]：据《齐鲁晚报》2006年12月17日报道。
[4]：据《人民日报》2006年12月2日、新华社11月17日报道。
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媒体上出现的频率最高，而且各种与广告有关的商业法规以及属于民间的消费者权益组织均对虚假广告所涉及的内容和形式有过较权威的说明，其所涉及的范围相当广泛，我们在这里有必要去不厌其烦地加以说明。简单地讲，虚假广告中的“虚”主要是对广告内容的夸大、吹嘘，或随意拔高广告信息的地位，即虚张声势；而假可以看作是一种更“完美”的“虚”，即捕风捉影，甚至任意编造。事实上，“弄虚”和“做假”并不能真正分开，他们都是一种有意的骗取不正当利益的广告手段，都是对广告真实性的彻头彻尾的背离。比如某个私立学校在其招生广告中，把实力平平的师资力量说成“实力雄厚”，把升学率过关率较低说成“较高”，把拥有近十名高级教师说成“拥有数十名高级教师”，把正在申请有关主管部门批准说成“已经过主管部门批准”等等，这其中“弄虚”与“做假”并存，且不易分辨，因此称之为“虚假广告”。至于在一些商品广告中，大肆吹嘘什么“最佳”、“最高”、“最好”、“最值得信赖”、“”效果一流等等，也都是“弄虚”与“做假”并存，因此均可被定性为虚假广告。广告的虚假性和广告的误导性、欺骗性一样，都对社会有着严重危害，而且任何形式的虚假广告，都带有不同程度的误导意图和欺骗意图。但带有误导意图和欺骗意图的广告并不都是虚假广告，比如因技法失误而导致的误导性和因侵权而造成的欺骗性，并不完全都可以包括在虚假广告之中。与此同时，我们至少可以从理论上认为，虚假性较之误导性和欺骗手段更加“残忍”，因此法律制裁也理应更严厉，而现行法规似乎在这方面做的还不够，至少还有不少的纰漏。例如《中华人
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民共和国广告法》第三十八条称：“发布虚假广告、欺骗和误导消费者、使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告发布者明知或应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任。”单从条文的内容和意图上讲，这种表述并无不妥之处，但笔者之见，仍可对误导性、欺骗性、虚假性做出更明确的解释，并分别从情节的严重程度上给以说明，进而表明其不同的法律责任以及相应的制裁措施。
以上对广告的误导性、欺骗性和虚假性三者之间的区别与联系进行了简单说明，目的是使有关方面能够更辩证地看待及对待不良广告现象对社会的危害。其具体的法律意义主要有以下几点：其一，使人们更清醒、更全面地把握不良广告的层次、形式、动因、以便更准确地确定这些不良广告的法律责任，并对其进行相关的法律治裁；其二，为我国的广告立法部门提供参考意见，使广告立法工作进一步完善，并为更具体地执行广告法规提供咨询服务：其三，为广告管理部门及社会舆论界更准确、细致地对违法广告进行监督和管理提供帮助；其四，使广大消费者能充分利用广告的现有法规来保护或维护自己的合法权益不受侵犯。
4．虚假广告屡禁不止的原因
政府对广告行业的监管，在推动广告业健康发展的过程中起着重要的作用。有效的政府监管机制是推动经济发展所不可缺少的，政府对广告的监管是政府监督管理的重要职能。我们不禁要问：虚假广告
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误导消费者，应查却为何屡禁不止？谁为频频发生的虚假广告导致的药品安全事故负责？归根结底为生产商牟利动机、广告者职业规范问题、工商部门失职、消费者盲目等原因造成的。
4．1虚假广告何以屡禁不止
虚假欺骗性广告误导消费者，应查却何以屡禁不止？我们再来说说大家都知道的“欧典地板”吧，五、六百元每平米成本的地板炒到2008元每平米，它既不是空前的，可以说也很难绝后，这可是有先例的。几年前股市上有个叫“银广夏”的公司，号称生产的萃取产品出口德国，没几年工夫，纯利润眼瞅着从几千万飙升到四五个亿，股价也打着滚的翻番。有句话叫：某某产品“很德国”，意味着高质量和高价格。这事蒙了好几年，基金经理一拨一拨的去上市公司考察，转个圈，有的连生产车间都没进，回来就把大把的投资人的血汗钱打进银广夏股票。结果，所谓的德国公司根本就是银广夏自己瞎编乱造的，根本就没有产品出口德国。事情暴露后，股票跌惨了，害了多少投资人啊。
几年前的“银广夏”和2006年的“欧典地板”都“很德国”，这难道是巧合？这种打着国家顶级产品蒙人的事情，不是空前，为什么很难绝后？银广夏曝光后，人们问：这么大的造假案，横行了这么多年，监管部门的人哪里去了？因为这件事，没听说各级监管部门的人谁引咎辞职，或者谁被追查责任。
“银广夏”事件的暴露，靠的是媒体。“欧典地板”事件，还是靠
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媒体，靠舆论监督，靠一年一度的“3.15”，为什么相关职能部门就不能天天都是“3.15”呢，非要等到一年一度的“3.15”才靠媒体宣传自己“又”揪出来一个虚假事件，为什么要说“又”呢？欧典地板事件发生后，除了厂家轻描淡写地道歉一下以外，用户的赔偿怎么办？没有说法；欧典地板就在北京郊区生产，弄的在欧洲有研发基地，德国生产，搞的那么大个弥天大谎，是怎么瞒过工商部门的？是怎么审查通过的？监管漏洞谁之过？也没有说法。试想当年，如果银广夏公司的有关责任人锒铛入狱，相信对后来的“欧典地板”事件，肯定具有一定的警示作用。
而对于欧典地板事件，最终如何定性，如何惩戒相关责任人员，给公众一个透明、公正、合理的结果，将决定类似的事件是否会肆无忌惮地重演。可是，我们看到的是什么？欧典企业总裁闫培金终于承认欧典地板德国血统的显赫身世不过是一个国际玩笑，并郑重向消费者致歉。但闫培金在采访中未谈及如何对已经购买并安装了欧典地板的消费者进行赔付。什么叫“惩前毖后”？相信政府相关职能部门都清楚。
4．2政府对广告业监管职能的缺失
我个人非常讨厌政府相关部门的“马后炮”行为，很多事情总是在新闻报道曝光之后才想到去解决去完善，亡羊补牢思维泛滥，屁股思维[5]成灾。我想问的是，媒体不报道不曝光，之前那些职能部门都
[5]： 屁股思维：政府官员随着自己所处的位置的升迁，而特有的思维定势，“位高权重”在社会生活中的重要表现。——李青语录
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干嘛去了？这难道不是政府职能的缺失么？新闻媒体在社会生活中的地位不亚于执法部门，老百姓有什么冤屈，信访部门解决不了的问题，只要找新闻媒体一经曝光，那绝对是会吸引高官眼球的关注，督促办案解决的！
4．3政府监管职能缺失的原因
虚假广告之所以如此泛滥，主要原因在于有些职能部门为了追逐利益，对广告业务不加甄别，来者不拒，又在于很多政府职能部门既多头管理，又管理缺失。为杜绝伪科学医疗广告，净化社会环境，保障消费者权益，主要原因有：一、对广告业管理监管的实施不细则，使行政机关对广告的管理监督没有法可依，监管工作没有可操作性。实施细则不仅没有对广告主、广告经营者，而且也没有对广告发布者等的具体广告行为做出规范。二、政府有关职能部门没有加大监管力度，没有杜绝虚假、伪科学广告在主流媒体频频出现。工商行政管理部门更是没有与广告审核部门、广告制作和发布方加强严密连接，就更谈不上做到环环相扣，防止“多头管理、效率递减”现象了。许多虚假广告之所以能够出笼，就是因为行政机关对广告公司设计、制作等环节缺乏统一有效的管理。要定期组织力量对落实有关规定情况进行专项检查。三、地方政府没有很好的建立社会监督及投诉处理机制，也没有全面向社会公开广告播放监督的电话。更没有成立广告投诉中心，方便消费者随时的投诉。
政府监管职能缺失的根本原因是利益驱使和中国式消费习惯。目
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前政府严加监管的减肥、祛斑美白、增高等广告，多数出现在电视购物栏目。该类栏目因制作方的外包，广告销售来自于广告产品的销售提成，及广告商与电视栏目的购买方进行利益分成。媒体栏目外包属于市场运作，这无可厚非。倘若因为媒体的市场化，损害媒体的公信力和权威性，这无疑是得不偿失的。倘若媒体行业就不自律不公信的话，也会增加政府职能部门的监管难度。
4．4政府监管职能缺失的后果
政府监管职能缺失的后果直接导致了很多误导性、虚假性及欺骗性的广告出现，严重伤害了消费者的利益，也对公平竞争的市场经济健康发展很不利。在电视上看到这样一些广告：以医疗、保健、美容产品居多，掺杂着淫秽、迷信、荒诞的内容，用令人难以置信的“实例”推销着“当前最流行、最火的高新技术”……事实上，这些广告却往往是伪科学甚至反科学的典型。这类广告通过精心的包装宣传，诱骗消费者过高估计广告中所宣传商品的性能、质量、功效，上当受骗。而且，由于此类广告播放率高，以致群众对此深信不疑。既欺骗了消费者，又对公众科学素养的提高、社会信任机制的建立造成极大祸害。日前，汕头代表团的谢铿等7名代表联名提出了《关于加强广告播放监管、杜绝伪医学医疗广告的建议》。有些疑难病就当前医学发展水平并不易治愈，而广告中却用“肯定”、“百分之百”、“治愈”等肆意夸大疗效的字眼；不按规范要求，擅自使用“某某博士”、“某某专家”等非医学专业技术职称用语，将退休的普通医生甚至连
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行医资格都没有的人奉为专家来欺骗群众；堂而皇之地大做“性病”治疗广告，或者打“擦边球”，利用“前列腺炎”、“尿道炎”等掩人耳目，做变相治疗性病广告。这些虚假广告给患者造成了劳民伤财的重大打击。
5．政府职能界定及市场监管职能的体现
5．1政府职能的界定
政府职能是指政府对国家和社会经济的发展应具有的职责和功能，它揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用，即回答了政府在社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。
在政府职能界定上,确定了工商行政管理机关为广告行政执法机关并承担广告管理职能。全国人大八届十次会议于1994年10月27日通过了《广告法》，并于同日公布，1995年2月1日起正式施行。以后国家工商局单独或会同有关部门发布了有关的行政规章和规范性文件，各地政府和工商局也制定了地方性的广告管理法规，中国广告协会通过了广告行业自律规则，我国的广告法制体系基本上建立起来了。如广告法律和法规：《中华人民共和国广告法》和《广告管理条例》。另外，如：行政规章规定《烟草广告管理暂行办法》等若干地方行政法规；程序性规定《户外广告登记管理规定》等；限制性规定《酒类广告管理办法》；资质条件规定《关于设立外商投资广告企业的若干规定》等的发布和实施，对政府职能在广告中的界定都做了
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明确的说明。
经修订的《药品管理法》对加强我国药品监管系统的法制建设，保证药品质量，打击制售假劣药品，保障人民群众用药安全、有效和便利，确保人民群众的健康安全和生活质量，发挥了重要的保障、规范、引导和促进作用。从修订的《药品管理法》的实施，我们还得深入思考药品广告规制与政府职能界定的问题。一是药品广告管理中的准入机制，二是药品广告管理中的监督评价机制，三是药品广告规制的合理化与政府职能界定。
5．2政府职能在经济管理中的发挥
在社会主义市场经济体制下，政府职能在经济管理中主要是进行经济调节，加强市场监管，为企业创造良好的经营环境并搞好服务等。各级政府应当按照分级管理的原则，对上述职能进行进一步明确和合理划分。其中，能够用法律法规固定下来的，就把它用法律法规固定下来。同时，各级政府都要坚持依法行政，既要防止政府职能不到位，又要尽可能避免侵犯企业合法权益的现象发生。下面我们以药品监管为例来说明政府职能在经济管理中发挥的作用。
由于药品是直接关系到人民群众生命健康安全的特殊商品，所以，政府在药品广告规制领域中发挥作用的空间非常广阔，这是毋庸置疑的。但是，正像诸多行政领域需要强调参与型行政一样，在该领域也需要重视相关方面的参与，引进多元的监督制约主体。首先，应当客观地把握现实中存在的诸多药品广告方面的问题，充分认识到政
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府监督管理的局限性。其次，应当积极地培育药品领域的行业组织。第三，应当积极推进相关的标准和评价规则的建立和完善。第四，应当真诚地引进行业自律机制，通过行政授权或者行政委托的形式，让行业协会乃至各个药品的研制、生产、经营者肩负起相应的监督制约虚假、违法药品广告的使命。第五，应当赋予药品监管部门以相应的对虚假、违法药品广告的处理权，整合其与工商行政管理部门的交叉权限。第六，应当赋予县级政府主管部门以相应的药品广告规制权（包括批准权、监督权和处理权）。
推行参与型行政，可以充分发挥民主主义理念与科学高效的行政原理相结合的优势，增加行政思想表示的可接受性，实现政民互动、政民协动、政民协治的理想状态。实行适当的放权，可以更准确地应对现实需要，为更扎实、可靠的规制审查提供组织保障，亦有利于实现《行政许可法》所确立的便民原则。[6]
6．政府对虚假广告的治理措施及改进
6．1政府对广告业监管职能的原则
古人云：不依规矩，不成方圆。政府对广告业的监管也应有相应的职能原则。
第一，以建立部委共同参加的整治虚假违法广告专项行动的部级联席会议制度为基本原则。根据实际情况提出不同时期的工作重点，通告案件的查处情况，共同研究解决整治工作中遇到的突出问题和困
[6]中国人民大学法学院教授 杨建 语
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难。第二，要建立新闻媒体单位领导的责任追究的原则媒体要建立健全的广告发布责任制，对未经审查或者与审查批准的内容不一致的药品广告不得发布；对不具备相应证明文件的保健食品、医疗、化妆品、美容服务广告，不得发布。第三，要建立违法广告公告原则：一是由各部委联合公告；二是工商行政部门进行典型案例曝光、违法广告提示和违法广告案例点评等。第四，要建立广告市场信用监管体系原则，根据广告市场监管情况和企业信用评估，将广告主、广告经营者的信用分为A、B、C、D四个等级，对诚信的广告主和广告经营者给予通报表彰，对不讲诚信的广告主和广告经营者降低信用等级并向社会公布。第五，要建立广告活动主体退出广告市场机制原则，建立违法广告量化跟踪和处理制度。对违法率居高不下或者发布虚假违法广告造成恶劣影响的广告主、广告公司和广告发布者责令限期改正或者暂停发布广告，直至取消资格，并对刊登虚假违法广告的媒体按照有关法律进行行政处罚。最后，还要健全法律法规，修改完善《广告法》，适应时代发展需要的原则。
6．2政府对广告业监管职能的措施
近年来，各级政府及药监、工商等相关职能部门高度重视对违法违规广告的治理工作，不断探索监管途径和监管方法，加大日常监测力度，严厉打击各类虚假违法广告活动，广告的违法违规行为得到了一定的遏制，市场秩序也有了明显好转。但是，在一次次地打击整治之后，各种虚假违法广告仍会频频出现在广播、电视、报纸、期刊等
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各类传播媒介，如2007年6月甘肃、宁夏电视台播放的广告被勒令停播，已经曾多次被责令整改。从一定程度上说，虚假违法广告屡禁不止有其复杂的深层次原因。要想从根本解决这一问题，必须坚持“标本兼治，重在治本”的原则，彻底摧毁虚假违法广告赖以生存蔓延的根基。
一、是有明确的专门主管机关即各级工商行政管理机关。从职能分工来看，国家工商总局不仅承担着广告监管职能，还承担着指导广告业发展的职能。在国外大多是通过政府各个职能部门对相关的广告进行分散管理。二、是政府管理为主，行业自律为辅。而国外大多是自律为主，政府适度干预。三、是一种团队合作、齐抓共管的广告监管模式。比如，食品药品监督部门对药品广告、医疗器械广告，农业行政部门对农药、兽药广告的前置审批，广播影视部门对广告播出时间和广告量的限制，党委宣传部门对广告宣传导向的管理等。四是广告监管工作需要法律配套支持。广告法制建设严重滞后与广告市场的发展，现行《广告法》已不适应广告市场发展的需要，特别是加强对有关人民群众生活、身体健康的产品或服务的广告监管亟待法律支持。目前虚假、违法广告之所以屡禁不止，除了行业管理不规范、媒介审查把关不严、个别企业恶意竞争等原因外，还有一个原因就是现行《广告法》已不适应广告业发展和广告监管工作的需要。尽管工商行政管理机关在规范广告市场秩序中做了很多努力，也取得了一定效果，但从总体上看，依据《广告法》现有规定已不能有效地监管和规范广告市场秩序。因此，对现行《广告法》进行修改已是促进、保证
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广告业健康发展的当务之急。
违法广告已经威胁到人民群众的身体健康，必须用重典治理。第一、对医药生产经营者和广告经营者要进行守德守法教育；第二、药品广告监督管理部门要恪尽职守，严管严查；第三、政府有关部门要对医药监督管理部门进行认真检查，发现违规违纪违法行为严肃处理。
7．结语
总之，建立适应社会主义市场经济体制下的广告监管职能，是一项艰巨复杂的社会系统工程，在这个新的体制阶段，领导干部作为社会主义市场经济建设的带头人，在思想认识、领导方法等方面都必须来一个很大的转变，才能适应迅速变化的新形势，进一步推动社会主义市场经济下的广告发展。对广告业的监督管理体制和管理制度改革的任务是艰巨的，在当前，我们仍处在较容易见到成效的某些方面进行探索的阶段，我们要力争有一、二个突破口，在取得成果之后，不断把广告的改革引向深入，达到让消费者真正从广告中获利的最终目的。同时生产厂家和代言产品的名人，都应该不能以损害消费者的利益为前提来获取金钱利益。消费者更是要擦亮双眼，不要随意听信广告对产品功能的口若悬河的宣传。所以，真实的广告离不开政府职能的监管，生产厂家、广告业和名人的自律，还有消费者自身的判断能力。
通过对社会的观察和CCTV的报道，政府监管漏洞在食品、医药、
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房地产等各行各业都存在这样那样的监督管理漏洞。政府监管职能部门通常又只能在消费者的权益受到侵害后，在媒体曝光后才加以监管。政府职能部门是陀螺，媒体是抽陀螺的鞭子，需要鞭子不停的抽打，陀螺才会旋转。抽一下动一下，不抽它就不动了。[7]
8．参考书目
1、陈培爱编 ，广告学原理，复旦大学出版社
2、(美)威尔斯等著,张红霞等译 ，广告学原理和实务(第5版)，云南大学出版社 3、张国庆，行政管理学概论，北京大学出版社，1990年版； 4、施雪华主编，政治科学原理，中山大学出版社，2001年版； 5、王崇德，社会科学研究方法要论，学林出版社，1990年； 6、袁方，社会研究方法教程，北京大学出版社，1997年； 7、CCTV2，第一时间读报栏目、生活315栏目。
8、王俊英，中国政府管理的理论与实践，中国人事出版社。
[7]： 政府职能部门是陀螺，媒体是抽陀螺的鞭子，需要鞭子不停的抽打，陀螺才会旋转。抽一下动一下，不抽它就不动了。——李青语录
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