◎ 浅析公路工程分包管理现状与对策 曹伟杰 （上海崇启通道建设发展有限公司，上海２０１２０９） 摘要：通过对某公路项目在建设过程中的全过程管理，针对分包管理的现状分析了原因，提出了发包方从源头，总包方从项目实 施规划等方面控制分包管理的浅见。 关键词：现状；原因；公路；建设；分包管理；对策 ０ 引言 目前，在我国的公路行业乃至建筑行业领域，大量 存在专业分包、劳务分包以及内部承包等方式。公路 工程施工分包主要存在以下四种情况：一是正常的工 程分包，即合法分包，主要体现为经业主同意后依法进 行专业分包或劳务作业分包；二是业主违法指定分包； 三是施工单位违法分包，即施工单位未经业主同意私 自分包，特别是以劳务合作、劳务作业分包、设备租赁 等形式分包给不具备相应施工资质的施工单位或“包 工头”；四是分包单位非法再分包或转包。 通常一个项目经一个企业中标后，有的企业会再 组织一次内部招标，从而形成上述的分包或者上述分 包的组合。 大多数施工企业改制后，管理层和劳务层分离，劳 务层里的技术工人随着合同到期或年龄等因素逐渐减 少，造成劳务层逐渐萎缩或消亡。企业由于劳动力成 本、人员流动等因素也不补充或培养新的熟练工人上 岗，以致劳务层的存在成了改制企业过渡性的政策，个 别企业为了追求利润的最大化，还逐渐减少设备等生 产物资的投入，而依靠分包队伍来解决；然而，在选择 分包队伍时，由于要考虑的因素太多，生产能力的考量 就会出现偏差，这对项目施工过程会造成不利的影响， 究其原因： （１）在市场竞争日趋激烈的情况下，企业为求生存 和发展，争取施工任务的连续性和均衡性，只要有投标 机会就进行投标，有时可能因发生中标工程较多，仅靠 自有施工资源往往间歇性不能满足工程施工的需要。 企业为全面履行和完成中标工程规定的施工任务，只 有选择具有相应资质和有类似施工经验的施工单位参 与完成施工任务。 收稿日期：２０１２－０５－０８ （２）由于客观的原因，几乎所有的企业均加强了自 身的管理并进行了制度改革。为了减少自身的负担， 成立了有隶属关系的劳务公司或者专业施工公司，有 的企业升级成为集团公司。于是出现了由集团公司中 标，分公司或者专业公司组建项目部，专业公司或者劳 务公司进行施工作业的项目管理模式。 （３）由于企业改制的原因，一些企业已变成了只有 管理人员，而无施工人员和劳务人员的纯管理企业，这 样，企业的负担就减小。而在工程中标后，再从社会寻 找专业队伍和劳务队伍。 （４）一些国家明令禁止的借资质挂靠中标形成的 分包行为。 因为上述的种种原因，造成形形色色的分包形式。 这样，施工企业一方面通过工程分包解决了企业自身 施工资源的间歇性的缺乏，又较好地履行了工程承包 合同。但我们应该清晰地看到在工程分包中存在不少 问题：有的企业受到了经济处罚，有的企业被降低了资 质等级等等，严重影响了企业声誉和经济效益。同时 由于工程分包所出现的质量问题，也给国家利益和人 民生命财产安全带来了极大地损害。 施工企业工程分包存在的问题主要集中在：分包 不规范；分包企业资质等级不符合法律、法规要求；合 同条款不完备、内容不详细、文字表述不准确、甚至存 在有失公平的合同条款等问题，造成了不必要的诉讼 纠纷，加大了企业支出。 虽然分包单位的使用，可在一定程度上弥补施工 高峰期劳动力的不足、资源缺乏，为顺利完成合同任务 作出相当大的贡献。但是，由于分包单位自身原因以 及总包管理上的原因，使得分包单位成为我们管理上 的一个瓶颈。所以，一个项目要管理好，分包的方式和 模式必须在项目开始是就需要定好，作为一个项目的 Ｎｏ．２ ２０１２上冯 姥１４７ ◎ 发包方和和承包人在项目的不同阶段应该各负其责规 范自己的行为，齐心协力共同做好分包管理。 Ｉ发包方招标阶段的控制 （１）发包人根据《建筑业企业资质等级标准》规定 的承包工程范围选择承包人时，并不是资质等级越高 越好，企业规模越大越好，而是选择符合国家、地方现 行的法律法规，与项目施工内容相适应的承包人，合适 的承包人至关重要。例如：某公路项目房建标施工内 容为地下一层、地上二层的房屋结构，施工范围为服务 区和收费站，面积不大，而中标单位是一家具有特级资 质的企业。由于标的对这样规模的企业太小，因此也 得不到企业的重视。在实施过程中，人员素质、管理水 平均很不理想，以包代管现象严重，导致与之相关的标 段推进受阻，投入增大，产生了不必要的矛盾和大量的 无效协调工作；再如某公路项目中标单位为一家副部 级集团公司，虽然有２亿元的标的，但承包人管理人员 数量不足，不能有效控制分包的施工管理，集团老总甚 至不知道这个项目的存在；再如某公路项目中标单位 为一家具有桥梁专业承包资质的企业，符合国家法律 并与施工内容适应，因此在实施过程中就不允许存在 专业分包，虽然想了很多变通办法，但经不起检查，转 包就成为了肯定。 （２）发包人在招标时应明确界面，尽量减少交叉施 工，按专业划分标段，对专业性较强的专业工程可考虑 单独招标。例如：擅长于路基、混凝土结构等工程的承 包人一般来说会把交通安全设施、绿化等附属工程在 投标时报低价，然后把这些专业工程分包；低价造成分 包企业素质无法保证，这样对项目的质量和工期会造 成不良影响。对标段之间的施工交叉面，在招标文件 中应明确互相配合的责任，采取规定相对最长工期、计 量延后、实施时若达不到质量和工期要求，按市场价Ｘ 倍罚款等措施，最大限度减少协调工作量，确保项目的 顺利推进。 （３）发包人在招标时必须考虑由设计变更等因素引 起的新增或合同外项目的计价规则和调价机制。由于 存在不平衡报价，某些分项的数量对某一项目来讲并非 越多越好；另外有些总工期长的项目，施工初期与施工 后期的实施价格也会因物价上涨等因素发生变化。因 此，明确这些项目实施过程中的计价规则，有利于增加 承包人（或分包人）对生产资源投入的信心和执行力。 （４）在招标文件中明确国家、地方、行业、发包单位 １４８上冯ｚ姥Ｎｏ．２ ２０１２ 与分包有关的各项管理制度，特别是包含若违反制度 在本项目的经济处罚条款以及分包单位的退出制度等 违约责任。 （５）制定在本项目防止承包人以包代管的分包规 划。在招标文件中明确不得分包的分项工程，主要目 的是为了项目的顺利推进，禁止某些公共核心资源控 制在某一分包单位，从而影响项目的工期和质量，这也 是降低分包合同金额的有效措施。 从以往公路工程项目的实施情况来看，可能出现 问题的方面有： ①项目的关键生产资源禁止分包。如：施工便道 （含维修和养护）、混凝土拌和和运输、主要材料以及储 存数量、模板、电力供应、大型设备等。主要考虑的是 在生产过程中，一旦发现作业的分包队伍不能完全履 行生产任务时，项目部可以立即更换分包队伍，但如果 上述材料或设备为分包队伍所有，分包队伍为了自身 的利益，必然会讨价还价，从而造成无法控制局面的 后果。 ②无论何种形式的分包，技术管理禁止分包。从 施工方案、测量、试验检测到报验等资料，必须由总包 技术人员在施工过程中及时有效控制，分包方的人员 只能作为参与人员。因为一旦发生纠纷，分包方以资 料作为要挟，也是经常出现的。 ③明确发包方对分项工程的特殊要求。如：箱涵 和盖梁禁止使用对拉螺栓、承台和盖梁侧模采用定型 钢模等对施工成本可能会增加的分项工程。 ④安全、文明施工禁止分包。分包队伍一般不愿 意在此投入足够的人力、物力。 （６）要求投标单位在投标文件中明确本项目不含 分包单位名称的分包计划，列表响应招标文件中的相 关条款，未列入分包计划分项工程，中标的承包人不得 分包。 （７）承包人满足施工管理要求，有效控制分包队伍 的人员数量，其中项目负责人和技术、财务、计量、质 量、安全等主要管理人员必须是承包单位人员。 ２承包人施工阶段的控制 （１）选择信誉好的和长期合作的施工队伍，关键是 分包队伍在现场的指挥人员，必须是有经验、会管理、 有大局意识和能够服从承包人现场项目经理部管理 的人员。这一点，需要承包人在签订合同时必须强调 （下转第１５１页） ◎ （１２）下挖工程，施工前应根据设计文件复查地 首先建立包括组织各部门的主管、所需的技术人员 和部分反应人员，分析了解事故的破坏性和严重程 度，确定再生产恢复计划，制定恢复对策及其重要性 排序，制定恢复的全盘计划策略，确保做好对人员的 恢复，以维持公司的生存和连续性，使公司获得新的 发展。 下构造物（电缆、管道等）的埋置位置及走向，并采取 防护措施；施工中如发现有危险品及其它可疑物品 时，应立即停止下挖，报请有关部门处理。 （１３）重要的安全设施必须执行与主体工程“三 同时”的原则，即：同时设计、审批，同时施工，同时验 收，投入使用。 （１４）对事故发生后的反应管理：根据事故的大 小及时报请有关分管机构，并迅速成立抢救小组；小 组必须服从统一的指挥中心，协调全面展开施救工 ４ 结语 （１）充分认识安全生产危机存在的必然性，学会 运用重大危险源识别和分析重大危险源的风险程 度，就能掌握施工过程中控制事故发生的主动权。 作，尽快地减少人、财、物的继续损失、损害，阻止或 控制事故的蔓延；有重点、分主次地采取补救工作方 案，做好安全事故中反应的信息沟通，着重做好对人 的安全管理工作。 （１５）事故发生的恢复管理：进行恢复管理工作， （２）根据工程及安全生产危机的特点、加强企业 安全生产管理、制定切实有效的防范措施。既能预 防事故发生，又能保障施工人员人身健康，更能为工 程顺利实施保驾护航。 （上接第１４８页）注明。如指定的分包管理人员不能 行施工，从而从合同上避免纠纷。同时在过程管理中， 对所有的指令均采用书面文件。 （６）分包合同总价和单价综合管理。在总价不变 到场，则信誉再好的队伍，现场也有可能出现大的问 题，从而造成不同程度的后果。 （２）明确分包单位之间施工界面和交叉点、不同 施工工艺交叉作业的施工顺序。从施工方案、质量、 的前提下，合同中有些合同单价是按工序在前的项目 报价高，工序在后的项目报价低（甚至存在明亏项目）， 安全、进度等方面综合考虑工序安排，从有利于推进 各项管理的目标出发，不受劳动力安排、资源投入等 因素的影响，最大限度地减少不同利益之间的矛盾。 以减轻项目前期的资金压力。这样的合同价格体系会 产生一定的副作用，如利润高的项目实施完成后，利润 低的项目就会推进乏力。因此，必须加强合同中利润 低或投入大的分项工程的价格管理，特别是必须在合 同中明确甩项的违约责任（如Ｘ倍于当前市场价等）， 避免不平衡报价造成的风险。 ３ 结语 （３）项目总体进度计划关键节点工作面安排的绝对 服从。如：水中墩、连续梁挂篮、需要翻交施工等关键项 目，一般工序较多、资源投入较大，分包队伍在开始施工 时会选择一些工期短、资源投入少、安全风险小的分项 工程，边计价边做；素质差或实力弱的单位会采用拖拉 战术，延后难度较大的关键分项，达到甩项结账走人或 抢占部分工作面以此要挟承包单位进行价格谈判的目 的，进而影响项目的总体推进。 （４）承包人应加强对分包方人员工资的管理。大 综上所述，在当前前竞争激烈、节奏快速的社会 中，项目发包方与承包人、承包人与分包方要避免发生 纠纷，就一切要以法制为前提，而合同是基础。同时， 规范项目部的各种管理行为，将所有分包商以班组管 理为基础，奖罚分明。承包人企业要真正实现项目法 部分分包商使用的人员为农民工，在政府关心民工工 资的情况下，部分分包商将工程款挪用甚至藏匿，然后 会以民工工资为借口，让民工与承包人发生纠纷或上 访，从而对承包人造成不良影响。 施工，加强对项目部的管理和考核，全面落实发包方的 各项要求；项目部要加强对分包单位和项目部管理人 员的管理和考核。这样就一定能够避免对分包失控的 局面，从而达到双赢的局面。 （５）不管何种形式的分包，必须先签好合同，再进 №．２ ２０１２上 么簪钰１５１