《城镇土地估价规程》修改意见

(2010年6月30日,国土资源部土地利用司和中国土地勘测规划院在江西南昌

举行了《城镇土地估价规程》完善征询意见会，以下是本人潘世炳会议发言材料)

湖北永业行评估咨询有限公司经过

10年的发展，现有人员接近400

人。其中永业行研究院（承担基准地价、动态监测、集约利用研究、土地规划整理等）有30多人，近几年先后完成特大城市武汉市、大城市（宜昌、襄樊、黄石等）、中等城市、县城以及乡镇基准地价150多个，承担了上万个各种类型的宗地价格评估。在宗地评估和基准地价评估过程中，不断进行总结和探讨。感觉《城镇土地估价规程》需要从以下方面完善。 1. 适用范围

2. 规范性引用文件：由原来的一个增加为四个： GB/T 18507-2001城镇土地分等定级规程 TD 1001-1993 城镇低籍调查规程 GB/T21010-2007 土地利用现状分类 TD/T 城市地价动态监测技术规范 3. 术语和定义：

（1）重点明确土地价格定义，强调土地使用权价格，不必要分析土地价值及其相关关系。

（2）增加基准地价定义内涵（表达方式是可以是地价，也可以是楼面地价）

（3）建议详细确定基准地价评估的边界范围。“在土地利用总体规划确定的建设用地扩展边界范围内”。什么是“拓展边界范围”需要说明。对于市场活跃的开发区用地托管区，可以考虑增加进入评估范围，留一定余地。

（4）建议术语加强层次性和逻辑关系，适当理顺顺序。

（5）土地估价方法以及估价中的有关定义，最好不在这里表达，放在土地估价基本方法中更合适。

（6）将基准地价系数修正法改为基准地价修正法。 4. 总则：

（1）土地估价目的强调：市场、配置、权益、管理四个内容，建议： 土地估价目的是为了规范国家土地市场管理，保证土地权益在经济上得到实现，满足土地交易需要，优化土地资源和资产配置，保证土地资源和资产的可持续使用提供科学依据。

（2）基准地价成果增加“基准地价级别或均质地域边界说明表” 5. 估价原则及价格影响因素

（1）强调估价原则所对应的估价方法和估价类型

（2）价格影响因素分析中，强调不同用途的相同点和不同点 6. 基本估价方法：具体估价方法在这里界定

（1）对于估价方法涉及的土地还原利率、建筑还原利率、房地产还原利率、增值收益率和价格指数，建议在规程中强调：在一个区域内统一确定一套土地估价参数。

（2）关于衔接《物权法》中“住宅建设用地使用权期满的，自动续期”的问题，建议考虑期满前的出让时间等问题。

（3）市场比较法中，“比较案例的交易日和估价期日的相差年限一般不超过3年”，建议在此基础上，增加“市场价格变化很快时，一般不超过1年或半年”

（4）成本逼近法中，建议对于征用集体土地和其他征收、购买国有土地等不同方式，采用不同的计算公式。

（5）土地增值收益的确定，建议增加补交出让金的内容。

（6）基准地价适用范围中：“以定级分值表示的基准地价修正体系不可在宗地评估中应用”，建议去掉。 7. 基准地价评估

（1）工作底图、样点地价图以及所有成果图件除了纸质图外，要求采用电子图。基准地价做了20年，还是传统的手工方式已经不能满足发展需要。

（2）建议取消土地利用效益资料计算地价的内容，因为理论上可行，但是实践中基本上行不通

（3）对于路线价的定义和界定要明确，特别是要强调只有在繁华街道等两边、和级别基准地价差别超过一定比例，比如50%以上的，才需要设定路线价。并且要规定什么情况下使用级别基准地价，什么情况下使用路线价。

（4）基准地价更新最好能规定一个时间，比如至少每年有一个局部更新，三年有一个全局更新

（5）基准地价级别边界的确定，要使用地籍调查成果，并结合起来。 （6）土地用途的细化和对应问题。对于同一个用途的不同细类，可以考虑确定不同类别的差别，测算出类型差别系数，作为基准地价评估的基础。比如商业用地中，可以分为零售商业、金融写字楼、服务、娱乐等，以某种为基数，其他确定系数。

（7）宗地修正体系中的因子选择，特别强调江、海、湖、山、园等的影响因素

（8）基准地价估价成果，应增加边界说明表，否则成果表达不完整。 （9）修正体系中，要强调正负系数的对应和平衡，不可将同一个因素的最优和最劣的因素系数绝对值超过20%

（10）要强调和周边市县基准地价和修正体系的衔接问题，相隔一条街基准地价相差几倍的现象应该禁止。

（11）强调基准地价数据库建设以及和地价动态监测衔接问题。 （12）验收问题需要进一步明确：直辖市、副省级以及省会城市由国土资源部或授权省级主管部门验收；地级市、县级市、县城由省级国土主管部门验收；乡镇和独立工矿区等由地级国土主管部门验收。 8. 宗地地价评估程序：

（1）可以考虑土地估价报告分为正式格式和简单格式，简单格式满足个人房地产涉及的土地评估等。

（2）建议土地估价报告和土地估价技术报告中，很多重复的部分适当删除。不至于重复。 9. 不同用途土地价格评估

10.不同权利和目的下土地价格评估

对于新增加的不同权利和目的的土地价格评估，尽可能细化评估方法和程序。

11.其他一些细节问题

（1）土地价格评估参数的确定：逐步要求一个区域研究公布一个统一的标准：包括土地还原利率、建筑还原利率、综合还原利率、增值收益率、地价指数、房地产价格指数等

（2）评估方法中原则界定不同评估方法的适用范围问题。比如市场比较法、收益还原法、成本法分别适用用哪些情况？

（3）细化承租土地使用权价、设有他项权利的出让土地使用权价格评估方法

（4）地下、地上、空间是一个亮点，如何进行评估需要说明基本程序和方法

（5）术语和定义：内部要分类，不宜直接全放在一起，否则逻辑关系不强

（6）土地出让金的表述需要规范：出让金包括两种类型：出让金总数和出让土地纯收益

（7）剩余法（假设开发法）可以分开界定

（8）调查表格除了计算价格外，还有便于研究修正系数

《城镇土地估价规程》检讨

第一部分 关于《城镇土地估价规程》检讨的背景 第二部分 关于一项估价所选方法不少于两种问题 第三部分 关于土地与房地产估价方法比较问题 第四部分 关于土地估价技术方法及其应用问题

第一部分 关于《城镇土地估价规程》检讨的背景

背景之一：《城镇土地估价规程》成为国家标准并已获准实施将近6年

----1993年6月22日，原国家土地管理局发布并实施行业标准《城镇土地估价规程（试行）》；2001年11月12日，由国家质量监督检验检疫总局发布了国家标准《城镇土地估价规程》（GB／T18508-2001），代替《城镇土地估价规程（试行）》，并于2002年7月1日起实施。

----试行规程和国标规程实施15年来，对规范土地估价行为，统一估价程序和方法，指导城镇土地基准地价、宗地地价评估、城镇地价动态监测，乃至推动土地市场的建立和完善，以及确立土地估价的行业地位起到了重要的、关键性的作用。 ----但是，试行规程尤其是国标规程实施6年来，国家的土地政策发生了重大的调整，土地参与宏观调控的作用日益强化，土地估价的目的和涉及的土地权利类型越来越丰富，土地估价的技术路线和技术方法日臻成熟。因此，有必要对现行《城镇土地估价规程》执行情况进行总结、反思，并提出改进的建议，以利于规程的完善，使规程的指导性作用更强。

背景之二：土地估价队伍逐步壮大，估价实践日益丰富

----1992-2004年，全国共举行了8次土地估价师资格考试，先后有26793人取得了土地估价师资格。

----2006年11月22日，国土资源部发布了第35号令《土地估价师资格考试管理办法》，土地估价师资格考试实行了新的考试办法，即三年联考，资格考试与实践考核相分离。“取得土地估价师资格并在土地估价机构执业的土地估价师，应当通过实践考核，并进行执业登记。” 2006、2007年全国又进行了两次考试，取得土地估价师资格的人员尚待进行实践考核，然后方可申请执业登记。 ----全国从事土地估价的机构近2000家，执业土地估价师1万余名。

----土地估价实践已经深入到土地征收、土地收购储备、建设用地供应、土地二级市场交易等各个领域。

----土地估价师的执业范围也有所调整。国土资源部第35号令第21条规定：“执业登记的土地估价师可依法从事对土地及其附着物、定着物的相关权利、权益的价格或者价值进行评测、判定、咨询等土地估价活动。” 背景之三：土地新政对地价水平和估价思路产生重大影响 ----切实保障被征地农民的长远生计。国发[2006]31号文件从统筹城乡发展出发，加大了对“三农”的支持力度。重申征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。被征地农民的社会保障费用，按有关规

定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。

----规范土地出让收支管理。国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。国发[2006]31号文件及其配套政策还首次明确了土地出让收益的使用顺序：土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。

----提高土地的取得和保有成本。新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准在现行基础上提高1倍。我省现在执行的标准是4-13等，就是从原每平方米8-40元调整为每平方米16-80元。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准。城镇土地使用税税额标准从2007年1月1日起提高2倍，并将征收范围扩大到外商投资企业和外国企业，同时严格限制减免范围。据初步测算，上述税费标准的提高，将促使我省用地成本苏南、苏中、苏北，每亩分别提高3.5万元、3万元和1.9万元。

----建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。国土资源部己于2006年12月23日发布了《全国工业用地出让最低价标准》。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。应该说，这一制度，有利于遏止招商引资中竞相压价的行为，有利于提高招商引资的质量，也有利于地区之间产业梯度转移。根据测算，以工业用地最低成本价出让要比现在各地实际执行价格平均提高30%，其中苏北地区提高50%左右。关于工业用地招拍挂，是国发[2006]31号文件明确“必须”实行的制度。

第二部分 关于一项估价所选方法不少于两种问题

----《城镇土地估价规程》规定，一项估价所选的估价方法不得少于两种。这一规定显得过于刚性，在实践中也存在“硬凑”两种方法的问题，也与具体一个估价项目的估价条件、估价目的与基本假设、估价技术路线不能很好的匹配。 ----建议：把这项规定调整为：“一项估价至少应选择一种估价方法。”（一个估价项目最适宜的估价方法在理论上只能有一种）。 理由之一：估价条件决定了估价方法的选择

----一个估价项目，对应的土地用途（商业、住宅、工业、公共建筑、基础设施等用途）、土地利用方式（如房地产开发中的转让、出租经营，或者土地与其他生产要素一并从事生产性或者商业服务性经营，等等）、土地坐落（是否有基准地价或者是否在土地定级估价范围之内）、土地的权利类型（土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权或者具体的出让、租赁、作价出资或者入股等建设用地供应方式）等等估价条件决定了其可能适用的估价方法。 理由之二：估价目的与基本假设决定了估价方法的选择

估价目的：我国涉及到的土地估价主要服务于下列目的： 1．土地使用权出让等国家处置土地的评估。 2．土地使用权转让评估； 3．土地使用权出租评估； 4．土地使用权抵押评估； 5．土地课税评估； 6．土地征收补偿评估；

7．企业各种经济活动中的土地评估； 8．其他目的的土地评估。

估价的三个基本假设:估价方法的选择除要遵循土地估价原则外，还要根据不同的估价目的遵循三个基本假设：

（1）继续使用假设；（2）公开市场假设；（3）破产清算假设。 继续使用假设，包括按照现状用途继续使用和转换用途继续使用两种情况。继续使用假设要求考虑以下条件：土地能够满足权利人期望的用途和收益；土地有明确的产权归属；土地在法律和经济上是否允许转用；土地具有足够的剩余使用年限。

公开市场假设，所谓公开市场是指一个竞争性的市场，在该市场上交易各方进行交易的目的在于最大限度地追求经济利益，他们并且都掌握了必要的市场信息，有比较充裕的时间进行交易，对交易对象具有必要的专业知识。此外,市场交易条件公开并不具有排它性，即所有市场主体都可以平等自由地参与交易。因此土地估价不能针对特定的买受人进行估价。在公开市场假设下评估的地价是市场价格。

破产清算假设，是指土地在某些特定情况下被强制进行整体或分割出售，如破产，抵债等，所评估的地价要低于继续使用假设和公开市场假设下的地价。在破产清算假设下评估的地价是清算价格。 基于上述三个基本假设，在不同评估目的下，土地估价方法与评估目的匹配与适用性：

土地出让评估：按照公开市场假设，以市场比较法、基准地价系数修正法、路线价估价法、剩余法为主； 土地转让评估：按照公开市场假设和继续使用假设，以市场比较法和收益还原法为主；

土地出租评估：按照继续使用假设，以收益还原法为主；

土地抵押和企业破产、抵债评估：按照破产清算假设，以成本逼近法为主；

土地联营、合资、入股评估：按照继续使用假设，以收益还原法为主。

理由之三：估价技术路线决定了估价方法的选择

每一种估价方法均反映了估价的技术路线及地价的形成过程:

----市场比较法反映的技术路线是：土地的正常市场价格是该宗地在公开市场上最可能形成的成交价格，或者说是被大多数买家和大多数卖家认可的价格。按照这一认识过程，市场比较法在评估地价时，在同一供需圈内，选择若干类似宗地

的成交案例，采用根据案例的成交价格进行交易情况、交易日期、区域因素、个别因素修正来评估出估价对象的评估价格。

----成本逼近法反映的技术路线是：在无法通过市场（比较方式、收益方式）直接得到估价对象的正常市场价格的情况下，我们可以通过对估价对象的地价构成进行分解，了解各项价格构成的价格标准，然后通过累加方式积算出估价对象的评估价格。也就是说，土地价格是由其各部分构成的价格累加而成的。

----收益还原法反映的技术路线是：可以将购买土地作为一种投资，将该投资在未来可以获得的预期纯收益折现之后累加，所得结果不应小于投资额，进而可以用这个结果作为估价对象宗地的评估价格。它体现的技术路线是土地的价格是由土地的未来可获得的收益决定的。

----剩余法反映的技术路线是：未完成的宗地的价格取决于它开发完成后的房地产价格与从开发开始到开发结束期间所投入的建筑费、专业费、利息、利润和相关税金的余额。

----基准地价系数修正法反映的技术路线是：基于使用条件与功能相似土地应该具有类似的价格的原理，根据同一土地级别或地价区段的平均价格即基准地价，结合区域因素、个别因素、期日、容积率、开发程度、年期等各项修正估算出土地价格。

第三部分 关于土地与房地产估价方法比较问题 1999年2月12 日，建设部批准发布国家标准《房地产估价规范》（GB／T50291—1999），于1999年6月1日起实施。 2002年7月1日起实施的《城镇土地估价规程》（GB／T18508—2001）与之相比，在估价方法上有一些差异。二者比较其异同点，在估价方法上也可以得到一些有益的借鉴与启示。 ----市场比较法

（1）《城镇土地估价规程》中将土地使用年期、容积率等因素进行单独修正；而《房地产估价规范》中，这两项是与个别因素一同考虑，反映出土地估价中的土地使用年期、容积率对土地价格的影响更突出和重要。

（2）《房地产估价规范》规定“交易情况、交易日期、区域因素和个别因素的修正，视具体情况可采用百分率法、差额法或回归分析法”；“每项修正对可比实例成交价格的调整不得超过20%，综合调整不得超过30%”。

（3）在比准价格确定时，二者规定的方法相同，但《房地产估价规范》中规定只有可比实例在10个以上时，才可以应用众数法。《城镇土地估价规程》正文中没有对比较实例个数的要求，但通过附录E的“估价报告规范格式”要求可供比较的实例应不少于三个。 ----收益还原法

（1）土地纯收益与房地产净收益的求取

《城镇土地估价规程》中宗地估价的对象是土地，《房地产估价规范》的估价对象可以是土地、建筑物或者房地合一的房地产。所以，土地估价中土地纯收益的确定实际上与房地产估价中估价对象为土地时的处理相同。当土地单独出租时，用年租金收入扣除年总费用；当房地出租时，还应扣除建筑物部分的纯收益，相当于房地产估价中的土地剩余技术。

（2）还原利率（资本化率）确定方法的差别。《城镇土地估价规程》：土地纯收益与价格比率法、安全利率加风险调整值法、投资风险与投资收益率综合排序插入法；《房地产估价规范》：市场提取法、安全利率加风险调整值法、投资收益率排序插入法、复合投资收益率法。 （3）收益年限的差别

土地估价中土地的收益年限为估价时点土地的剩余使用年数。而房地产估价中，当估价对象为土地时，与土地估价相同；当估价对象为建筑物或房地合一的房地产时，在土地剩余使用年数与建筑物剩余经济寿命存在差异时，收益年限应具体对待：当土地剩余使用年数少于建筑物剩余经济寿命年数时，收益年限为土地剩余使用年数；当土地剩余使用年数长于建筑物剩余经济寿命年数时，房地合一的房地产共同的净收益对应的收益年限为建筑物剩余经济寿命年数。 ----成本逼近法（成本法）

（1）管理费用：土地估价中，管理费用包含在土地开发成本中。

（2）税费：土地估价中的税费主要指征地和拆迁过程中的税费，所以作为基数的构成部分应参加利息、利润的计算。房地产估价中征地和拆迁过程中的税费分别纳入相应的土地取得费用中；这里主要考察销售阶段的税费和费用，因而一般不作为利息、利润计算的基数构成部分。

（3）土地增值：在土地估价中，以土地增值反映由于土地用途改变或土地开发后达到建设用地条件，使其价值高于土地取得、开发及其一系列投入之和的部分。房地产估价中不计该项。

（4）计算结果修正：在土地估价中，计算结果还应进行个别因素修正，并根据土地增值的内涵或出让等具体情况进行使用年期修正。房地产估价中，对于计算结果仅规定根据土地剩余使用年限进行修正，并对新开发土地和房地产考虑工程质量和环境因素予以修正。 ----剩余法（假设开发法）

（1）应用范围：除共同适用于“具有投资开发或再开发潜力的土地（房地产）”外，《城镇土地估价规程》还规定适用于“现有房地产中地价的单独评估”。《房地产估价规范》则详细列举不同的估价对象和开发形式，并对生地、毛地和熟地进行规定。

（2）计算公式：《城镇土地估价规程》的公式简要；《房地产估价规范》除规定通用公式外，还针对不同的开发形式和估价对象详细规定了各公式内容。 （3）计算方法：《房地产估价规范》要求“宜采用折现的方法，难以采用折现的方法时，可采用计算利息的方法”。《城镇土地估价规程》中没有特殊要求。

（4）《房地产估价规范》将长期趋势法列入假设开发法中，并详细规定。《城镇土地估价规程》只提到该方法，未予以介绍。 ----基准地价系数修正法

(1)《城镇土地估价规程》中规定了已知路线价的，宗地地价评估可采用路线价法。《房地产估价规范》未规定路线价法。

(2)《城镇土地估价规程》中将土地使用年期、容积率等因素进行单独修正；而《房地产估价规范》中，这两项是与个别因素一同考虑并处理的，但同时

也规定“运用基准地价修正法评估宗地价格时，宜按当地对基准地价的有关规定执行”。

第四部分 关于土地估价技术方法及其应用问题 问题之一：土地价格内涵问题

《城镇土地估价规程》附录D“名词解释”中规定，土地价格是指正常市场条件下一定年期的土地使用权未来纯收益的现值总和，其权利特征是出让土地使用权价格。并规定了划拨土地使用权价格、承租土地使用权价格、设定抵押权的土地使用权价格、设定地役权的土地使用权价格是其特殊形式，租赁权价格、地役权价格是其派生形式。

该土地土地价格的内涵主要是从收益还原法的角度概括出来的土地价格内涵，若以此为出发点进行估价报告中的地价定义，容易出现地价定义与估价方法的前后逻辑不一致的问题。 例如：

----从成本逼近法的角度，土地价格内涵可以概括为：以开发土地所耗费的各项费用为主要依据，再加上一定的利润、利息、应缴纳的税金和土地增值收益之和。 ----从剩余法的角度，土地价格的内涵可以概括为：在估算开发完成后不动产正常交易价格的基础上，扣除建筑物建造费用和与建筑物建造、买卖有关的专业费、利息、利润、税收等费用后的价格余额。

----从市场比较法的角度，土地价格的内涵可以概括为：根据替代原则，将待估土地与在较近时期内已经发生交易的类似土地交易实例进行对照比较，并依据后者已知的价格，参照该土地的交易情况、期日、区域以及个别因素等差别情况进行修正后得到的结果。

----从基准地价系数修正法的角度，土地价格内涵可以概括为：利用城镇基准地价和基准地价修正系数表等评估成果，按照替代原则，就待估宗地的区域条件和个别条件等与其所处区域的平均条件相比较，并对照修正系数表选取相应的修正系数对基准地价进行了修正得到的结果。

为使土地价格内涵的概括摆脱某一种估价方法的烙印，使土地价格的内涵更有概括性和抽象性，应对《城镇土地估价规程》中的土地价格内涵进行适当的调整。 建议：土地价格是在设定土地条件下土地权利的的客观合理价格或价值。其中：设定土地条件包括：土地用途、土地利用方式、土地开发程度、土地使用年期、土地价格期日，等等。土地权利包括各种类型的土地物权，等等。 问题之二：土地估价方法问题 ---- 一、收益还原法

1、将“房地产租金或者土地租金采用比较方式确定”列为强制性条文。 2、将“土地还原利率的确定采用土地纯收益与价格比率法 ”列为强制性条文，同时规定租价比的案例数量、范围等要求。将其他两种土地还原利率的确定方法列为推荐性条文。 ----二、市场比较法

1、将区域因素与个别因素的修正因素选择原则作出明确规定，即“要遵循因素的重要性、差异性和独立性原则”，同时规定除开发程度、期日、容积率、年期的最大修正幅度之和不得大于30％。

2、修正的技术方法做出明确：即百分率法、差额法、系数法。 ----三、成本逼近法

1、明确土地取得费的确定方法要考虑转用前待估宗地周围的土地利用结构状况，采用加权平均法确定。

2、明确土地增值收益率和微观区位修正的技术方法。 ----四、剩余法（假设开发法）

1、将开发完成后房地产售价的确定方法采用比较方式或收益方式作为强制性条文。采用比较方式时，不应对开发期末的房地产售价进行预测。

2、建筑费、专业费、不可预见费的确定应根据施工设计的预算结果确定，不能直接给定一个结果。 ----五、基准地价系数修正法

1、限制基准地价系数修正法的使用范围，规定“该方法只能用于建设用地供应和土地征税时的地价评估”。

2、明确区域因素、个别因素、容积率、期日、开发程度、年期的修正顺序，使得该种方法的计算公式在理论上保持正确。 3、细化路线价修正体系的确定方法。

附注：

1、土地使用权出让与转让的区别

土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为.是土地交易一级市场,由国土资源管理部门代表国家通过拍卖、招标、挂牌出让和协议四种方式出让土地。

土地使用权转让是指已取得土地使用权的土地使用者将土地使用权再转让的行为。是土地使用权交易二级市，采取方式多为出售、交换和赠与。 两者的区别主要体现在：国有土地使用权出让是国家将使用权人让与给土地使用者，是土地一级市场的转让行为;国有土地使用权转让是土地使用者将土地使用权移转给其他的单位或个人，是土地二级市场的转让行为。