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一、考试目的和考试大纲变化情况
测试应考人员对地籍管理基本概念和内容体系的理解与掌握程度。 考试大纲变化情况：
（1）将“地籍管理原则：(1)必须有国家制度体系作保障；(2)保证地籍资料的连续性、系统性和现势性；(3)保证地籍资料的可靠性和精确性；(4)保证地籍资料的概括性和完整性。”
统一规范为“地籍管理原则：(1)国家制度体系保障原则；(2)保证地籍资料的连续性、系统性和现势性原则；(3)保证地籍资料的可靠性和精确性原则；(4)保证地籍资料的概括性和完整性原则。” （2）将“土地权属争议的种类”，改为“土地权属争议的类型”。 二、考试基本要求
掌握：地籍的概念和分类，地籍管理的概念和原则，我国地籍管理的内容； 熟悉：地籍管理的任务，地籍档案管理的基本要求； 了解：我国地籍的产生和历史发展。 三、章节框架 1．地籍概念 2．地籍分类 3．地籍管理概念 4．地籍管理原则 5．我国地籍管理的内容 6．地籍管理的任务
7．地籍档案管理的基本要求 8．我国地籍的产生和历史发展 内容辅导
一、地籍概念（掌握）
地籍，地是土地，籍是登记基本状况及隶属关系的簿册。
地籍是指作为维护国家土地制度的工具，记载土地的位置、界址、权属、数量、质量、地价和用途(地类)等基本状况、信息的图册。如同设立户籍一样，为了掌握有关土地状况的资料，土地也必须建立地籍(包括地籍簿与地籍图)。
《土地基本术语》（GB/T19231—2003）规定，地籍是指记载宗地的权利人、土地权利内容及来源、权属界址、面积、用途、质量等级、价值和土地使用条件等土地登记要素的簿册。
地籍最早是为征税而建立的一种田赋清册或簿册，其主要目的是为应纳课税的土地面积、土地质量等级及土地税额。当前，地籍的概念有了很大的发展，地籍成为国家管理土地、取得有关土地资料、巩固土地制度、合理利用土地、制订经济计划的重要依据。 地籍是土地的“户籍”。其具有空间性、法律性、精确性和地籍资料的连续性等特点。地籍的空间性是由土地空间位置的固定性所决定的。地籍的内容不仅需要记载在地籍簿册上，同时还应在地籍图册上标绘清楚，并做到图册与簿册的一致性。地籍的法律性体现了地籍簿册(含图)的可靠性。地籍资料的取得，要通过实地调查，并运用先进的测绘和计算方面的技术手段，从而保证地籍的精确性。地籍不是静态的，必须经常更新，实行动态管理，以保持资料的记载和数据统计的连续性，全面反映地籍资料的现势性。 例题：地籍具有 ( )等特点。
A．空间性 B．法律性 C．精确性 D．地籍资料的连续性 E．地籍资料的隔断性 答案：ABCD 解析：地籍具有空间性、法律性、精确性和地籍资料的连续性等特点。 二、地籍分类（掌握） 1．按功能分类
按照功能的不同，可将地籍分为税收地籍、产权地籍和多用途地籍。
1)税收地籍。税收地籍是指以课税为目的而建立的地籍，主要记载纳税人姓名、地址、宗地面积及为确定税率所需的土地等级。我国封建社会和西方国家在资本主义早期建立的地籍，都是以课税为目的的。其内容包括纳税人的姓名、地址、土地面积以及为确定税率所需的土地等级。
2)产权地籍。产权地籍是指以保护土地权利人合法权利为目的而建立的地籍，主要记载土地权利人姓名、宗地位置、界址、面积和土地权利内容、来源等。产权地籍最重要的任务是保护土地所有者、使用者的合法权益，保证土地交易的正常运行。同时，产权地籍必须能准确反映宗地界址线、界址点的空间位置和宗地面积，一般都要求有地籍册及建立在科学测量方法基础上绘制的地籍
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图。
3)多用途地籍，又称现代地籍。多用途地籍是指以土地产权登记、课税和科学管理、利用和保护土地等多种用途为目的而建立的地籍，它记载有关土地的全部属性。多用途地籍是税收地籍和产权地籍发展的结果。现代地籍的内容较产权地籍有了很大的扩展，其表现形式不仅是地籍图和地籍册，而且要辅以大量应用测绘与遥感技术，尤其是地理信息系统在现代地籍中也得到了广泛应用。多用途地籍的作用具体归纳如下：
①为土地管理服务。地籍是土地管理的基础，提供有关土地数量、质量和法律状况的基础资料，是调整土地关系、合理组织土地利用的基本依据。土地使用状况及其经界位置的资料，是进行土地分配和再分配，土地出让、转让和征用、划拨工作的重要依据；土地的数量、质量及其分布和变化规律是组织土地利用，编制土地利用总体规划的基础资料。地籍资料的完整、准确及其现势程度是科学管好、用好土地的基本条件。
②为保障土地权属服务。地籍的核心是权属。地籍是记载土地权属界址线、界址拐点位置，以及土地权属来源及其变更的基本依据等的图册。所以，它是调处土地争执、复原界址、确认土地产权最有力的依据；是维护土地的社会主义公有制，保护土地所有者和土地使用者的合法权益的最具有公信力的基础资料。
③为国家的生产和建设服务。完整准确的地籍图册和统计表册，是国家编制国民经济计划，制定相关政策及各项规划的基本依据，是组织工农业生产和进行各项建设的基础。地籍是提供土地资源的自然状况、社会经济状况，以及土地的数量、质量及其分布状况的基本资料，掌握和科学地运用这些基本资料，不仅可以指导生产和建设，而且可以进行各项效益分析，避免失误。 ④为改革土地使用制度服务。我国土地使用制度改革的主要内容，是变过去不合理的土地无偿、无限年期和无流动使用为有偿、有限年期使用。实行土地有偿使用制度，需要制定土地使用费和各项土地课税额的标准，开辟土地使用权的出让、转让市场。记载每宗地的面积大小、用途、等级和土地所有权、使用权状况的地籍，是实行土地使用制度改革、开征各项土地税(费)和进行土地使用权出让、转让活动的基本依据。
⑤为城镇房地产交易服务。城镇房地产交易以房产的买卖和租赁为主。土地及其地上房屋建筑都属不动产。地籍对房产的认定、买卖、租赁及其他形式的转让活动，都是不可少的依据。同时，地籍还为建立和健全房产档案，解决房产争执和处理房产交易过程中出现的某些不公平现象等，提供参考凭证。
例题：地籍按功能可分为( )。(2000年土地管理基础试题)
A．初始地籍、日常地籍 B．税收地籍、产权地籍、多用途地籍 C．城镇地籍、农村地籍 D．常规地籍、数字地籍 答案：B解析：地籍按功能分为税收地籍、产权地籍和多用途地籍三种类型。 2．按建立的时序分类
按照建立时序的不同，可将地籍分为初始地籍和日常地籍。
1)初始地籍。初始地籍是指在一定时期内针对某行政辖区内的所有土地进行全面调查后而建立的地籍。
2)日常地籍。日常地籍是以初始地籍为基础，是对日常土地的数量、质量、权属、用途等状况变化情况而进行修正、补充、完善和更正的地籍。初始地籍和日常地籍是地籍不可分割的完整体系。初始地籍是基础，日常地籍是对初始地籍的补充、修正和更新。 3．按所记载的对象分类
按照记载对象的不同，可将地籍分为农村地籍和城镇地籍。
1)城镇地籍。城镇地籍以宗地作为地籍单元，是在城镇地籍调查的基础上，开展城镇用地登记后建立的地籍。城镇地籍的对象是城市和建制镇的建成区的土地，以及独立于城镇以外的工矿企业、铁路、交通等的用地。
2)农村地籍。农村地籍以自然村作为权属单元，是在土地利用现状调查基础上建立的地籍。农村地籍的对象是城镇郊区及农村集体所有土地，国营农场使用的国有土地和农村居民点用地等。 4．按表现形式分类
按照表现形式的不同，可将地籍为常规地籍和数字地籍。
1)常规地籍。常规地籍是以图、表、卡、册所表示的地籍。其中，地籍最常规的形式就是地籍图和地籍册。 2)数字地籍。数字地籍是现代地籍的发展方向，是采取计算机技术，以数字形式存储常规的图、表、 卡、册。 例题1：地籍按表现形式可分为( )。（2009年《土地管理基础与法规》试题）
A．初始地籍、日常地籍 B．常规地籍、数字地籍 C．城镇地籍、农村地籍 D．税收地籍、产权地籍 答案：B 解析：按照表现形式的不同，可将地籍为常规地籍和数字地籍。 按照功能的不同，可将地籍分为税收地籍、产权地籍和多用途地籍。 例题2：按照 ( )的不同，可将地籍为常规地籍和数字地籍。 A．功能 B．建立的时序 C．记载的对象 D．表现形式
答案：D 解析：按照表现形式的不同，可将地籍为常规地籍和数字地籍。
5．按行政管理的层次，分为国家地籍和基层地籍。习惯上将县级以上各级土地行政主管部门所从事的地籍工作称为国家地籍，基层地籍是指县级以下的乡(镇)土地管理所和村级生产单位(国营农牧渔场的生产队)，以及其他非农业建设单位所从事的地籍工作。
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三、地籍管理概念（掌握） 1．地籍管理的内涵
地籍管理又称为地籍工作，是指国家为取得有关地籍资料和为全面掌握和研究土地的权属、自然和经济状况而采取的以土地调查、土地登记、土地统计、地籍档案工作等为主要内容的行政措施。
《土地基本术语》（GB/T19231—2003）规定，地籍管理是指政府为获取土地的权属及其有关的信息，建立、维护和有效利用地籍图册的行政工作体系，包括地籍调查、土地确权、土地登记、土地统计和地籍档案管理。
地籍和地籍管理是两个不同的概念，地籍是指土地清册，是记载土地基本状况的图册；地籍管理是指国家为研究土地的权属、自然、经济状况和建立地籍图、册而实行的一系列工作措施体系。 2．地籍管理的核心
地籍管理的对象是作为自然资源和生产资料的土地。国家地籍管理的对象是全国土地资源。县级以上国土资源主管部门的地籍管理的对象是本行政区域内的全部土地。地籍管理的核心是土地的权属问题，包括土地的所有权和使用权的确认、变更。土地权属管理是地籍管理的核心。
地籍管理，可有效维护社会主义土地公有制，保护土地所有者和使用者的合法权益，调解和处理土地权属纠纷，制止侵占、买卖，或以其他形式非法转让土地的行为提供法律凭证。 例题：( )是地籍管理的核心。
A．土地权属管理 B．土地行政管理 C．土地档案管理 D．土地法制管理 答案：A 解析：土地权属管理是地籍管理的核心。 四、地籍管理原则（掌握）
(1)国家制度体系保障原则。地籍管理历来是国家地政措施的重要组成部分，国家必须对地籍管理的各项工作制定规范化的政策或技术要求的统一标准。如果全国地籍管理工作没有统一的要求，也不制定统一的制度，那么就不能实现城乡地政的统一管理，也不能使地籍工作取得预期的效益。因此，地籍管理必须依据国家有关土地管理和地籍管理方面的法律、法规、规章和有关政策、制度进行。国家对地籍管理所作的统一规定不是一成不变的，它将随着社会的进步和科学技术手段的更新，逐步地建立和完善。 (2)保证地籍资料的连续性、系统性和现势性原则。如可将地籍分初始地籍和日常地籍。初始地籍是基础，最初的基数或状况；日常地籍是因时间的推移而对初始地籍的变更进行的修正和更新，并使地籍始终保持在同时性的水平上。初始地籍和日常地籍之间，应互相关联，构成承上启下和不间断的完整系统，体现地籍资料的连贯性、系统性。为了保证地籍资料的连贯性和系统性，只有保持地籍资料的系统性、连续性和现势性，地籍资料才能发挥其功能。因此，保证地籍资料的系统性、连续性和现势性就要求作为地籍的各种资料要分门别类、有条理，各时期资料要互相联系、不中断，并根据实际情况不断变动、更新。
(3)保证地籍资料的可靠性和精确性原则。地籍资料涉及土地所有者、使用者和第三人的权益和利害关系，提供不真实和欠缺的资料会造成土地权利人带来不必要的损失。同时它又是代表政府提供的资料，应以政府信誉担保；否则，政府要对此承担风险和责任。因此，保证地籍资料的可靠性和准确性是尤为重要的。
(4)保证地籍资料的概括性和完整性原则。地籍资料的概括性是指地籍资料内容包含所需的全部资料，不能欠缺。地籍资料完整性是指地籍管理涉及的空间地域范围应该包括其管辖区的全部土地。因此，概括性和完整性原则，就是要求地籍管理的对象必须是完整的土地区域空间。
例题：地籍管理原则包括( )等。
A．必须有国家制度体系作保障 B．保证地籍资料的连续性、非系统性和现势性
C．保证地籍资料的可靠性和精确性 D．保证地籍资料的概括性和完整性 E．保证地籍资料的概括性和非完整性 答案：ACD 解析：地籍管理原则包括保证地籍资料的连续性、系统性和现势性，而不是非系统性、非完整性。 五、我国地籍管理的内容（掌握）
地籍管理的内容不是一成不变的，其各项内容也不是相互孤立存在的，而是需要相互联系和衔接的。其中，土地调查是基础；土地登记、统计是土地调查的后续工作，是巩固土地调查成果并保持其现势性的必要措施。土地登记一般应在完成土地利用详查或地籍调查之后进行，方能保证权属登记的稳定性和精确性。否则，土地登记只能先办申报，待调查、核实后再依法办理登记注册、发证。从全国范围看，我国现阶段地籍管理正处在多用途地籍的初步发展阶段，同世界先进国家的地籍相比，在某些方面还有一定差距。当前，地籍管理应以开展城镇地籍管理和农村基层地籍管理为重点，建立符合基本国情需要的地籍管理新体系。 根据《土地管理法》，我国目前的地籍管理主要包括以下几个方面的内容：土地调查、土地登记、土地登记信息公开查询、土地权利制度建设、权属争议调处、土地利用动态遥感监测、土地统计和地籍信息系统管理等。 （一）土地调查 1．土地调查的内涵
土地调查是以查清土地的位置、数量、等级、利用和权属状况为主要目的而进行的调查。《土地调查条例》指出，土地调查的目的，是全面查清土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源，实施最严格的
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耕地保护制度，加强和改善宏观调控提供依据，促进经济社会全面协调可持续发展。
国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。土地调查所需经费，由中央和地方各级人民政府共同负担，列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保足额到位。
土地调查包括下列内容：1）土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；2）土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；3）土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。
我国第一次全国土地调查于1984年5月开始一直到1997年年底结束。根据《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的有关规定，国务院决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。2007年7月1日起开展第二次全国土地调查，截至2009年上半年全部完成。2009年下半年，各地对调查成果进行整理，并以2009年10月31日为调查的标准时点，统一进行变更调查数据更新，向国土资源部汇交成果，由国土资源部汇总形成第二次全国土地调查基本数据。调查进程中形成的调查成果，可随时用于宏观调控和严格土地管理。 2010年以后，全国每年进行一次土地变更调查，保持调查成果的现势性。
例题1：第二次全国土地调查由国家统一部署，分步实施。2009年下半年，各地对调查成果进行整理，并以( )为调查的标准时点，统一进行变更调查数据更新，向国土资源部汇交成果，由国土资源部汇总形成第二次全国土地调查基本数据。（2008年《土地管理基础与法规》试题）
A．2009 年7月1日 B．2009 年9月1日 C．2009年9月30 日 D．2009年10月31 日
答案：D 解析：2007年7月1日起开展第二次全国土地调查，截至2009年上半年全部完成。2009年下半年，各地对调查成果进行整理，并以2009年10月31日为调查的标准时点，统一进行变更调查数据更新，向国土资源部汇交成果，由国土资源部汇总形成第二次全国土地调查基本数据。
例题2：为更新土地资源数据，我国于( )开始在全国范围内开展第二次土地调查工作。（2007年《土地管理基础与法规》试题）
A．2007年6月1日 B．2007年7月1日 C．2007年8月1日 D．2007年10月31日
答案：B 解析：法规考核点。根据《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的有关规定，国务院决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。
2．土地调查的类型
土地调查可分为土地利用现状调查、地籍调查、土地条件调查、土地动态监测四种类型。 （1)土地利用现状调查
土地利用现状调查是指在全国范围内，为查清土地的利用现状而进行的全面的土地资源普查，也是国家重要的国情、国力调查。其重点是按土地利用现状分类，查清各类用地的数量及分布，所以土地利用现状调查又称土地数量调查。
根据土地利用现状调查的任务和目的，其调查内容可归纳如下：①)查清土地权属界线和各级行政界线。土地利用现状调查是以县为单位，查清村和农、林、牧、渔场以及居民点外的厂矿、机关、团体、部队、学校等企、事业单位的土地权属界线和村以上各级行政辖区范围界线。②查清土地利用类型及分布，并量算出各地类面积。③汇总土地总面积和各分类面积。按土地权属单位及行政辖区范围汇总出土地总面积和各地类面积。④编制分幅土地权属界线图和县、乡两级土地利用现状图(岛图)。⑤对土地利用状况作出科学评价。
例题：我国目前的地籍管理主要包括：土地调查、土地登记、土地统计和( )。(2002年土地管理基础试题) A．土地分等 B．土地定级 C．土地管理 D．地籍档案管理
答案：D 解析：我国目前的地籍管理的内容主要包括：土地调查、土地登记、土地统计和地籍档案管理。 （2）地籍调查
1）地籍调查是国家依照有关法定程序，以权属调查为核心，采用科学方法，查清每一宗土地的位置、权属界线、数量、用途等基本状况，满足土地登记需要。
《土地基本术语》（GB/T19231—2003）规定，地籍调查是指以清查每宗土地的位置、界限、面积、权属、用途和等级为目的的土地调查，包括地权属调查和地籍测量。
2）地籍调查的主要目的是：核实宗地的权属和确认宗地界址的实地位置，并掌握土地利用状况；通过地籍测量获得宗地界址点的平面位置、宗地形状及其面积的准确数据，为土地登记、核发土地权属证书奠定基础；为完善地籍管理服务，做好技术准备，提供法律凭证。
3）地籍调查包括权属调查和地籍测量两项内容。 ①权属调查
权属调查是对土地权属单位的土地权属来源及其权利所及的位置、界址、数量和用途等基本情况的调查。界址调查是权属调查
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的关键，权属调查是地籍调查的核心。通过对宗地权属及其权利所及的界线的调查，在现场标定宗地界址位置，绘制宗地草图，调查土地用途，填写地籍调查表，为地籍测量提供工作草图和依据。 ②地籍测量
地籍测量是在权属调查基础上运用测绘科学技术测定界址线的位置、计算面积、绘制地籍图，为土地登记、核发证书提供依据，为地籍管理服务。地籍测量的内容包括：地籍平面控制测量，地籍细部测量，地籍原图绘制，面积量算。
地籍测量必须遵循“先整体后局部”，“先控制后细部”的原则进行。其主要内容包括地籍平面控制测量及地籍细部测量两大部分。
权属调查和地籍测量有着密切联系，但也存在着质的区别。权属调查主要是遵循规定的法律程序，根据有关政策，利用行政手段，确定界址点和权属界线的行政性工作；地籍测量则主要是将地籍要素按一定比例尺和图示绘于图上的技术性工作。 （3）土地条件调查
土地条件调查是对土地的构成要素如地质、地貌、土壤、植被、气候、水文等自然条件以及对土地的地理位置与投入产出关系等社会经济条件的调查，为土地经济评价、适宜性评价等提供基础资料。它是为摸清土地质量及其分布而进行的专项调查，因此也称土地质量调查。
例题：对土地的构成要素、地理位置与投入产出关系等的调查，属于( )。（2009年《土地管理基础与法规》试题） A．地籍调查 B．土地条件调查 C．土地利用现状调查 D．土地市场因素调查
答案：B解析：土地条件调查是对土地的构成要素如地质、地貌、土壤、植被、气候、水文等自然条件以及对土地的地理位置与投入产出关系等社会经济条件的调查，为土地经济评价、适宜性评价等提供基础资料。 土地条件调查的基本内容由土地自然条件调查和社会经济条件调查两部分组成。
①土地自然要素调查，指构成土地的气候、地形、地质、土壤、植被、水文等自然条件因素；
②土地社会经济条件调查。社会经济条件是人类社会为生存发展而开发利用土地资源所创造的条件，这些条件是历代人们共同创造的结果，也是今后人们开发利用土地资源的基础。土地的社会经济条件调查也是对土地进行评价的重要依据。
土地的社会经济条件调查内容包括：人口、劳动力(劳动力的数量及其素质，教育水平)，交通状况及区位，基础设施、能源、供水、供电、电讯等公共设施，工农业产值及产业结构、国民生产总值、国内生产总值、工农业主导产业及市场等。 例题1：在地籍管理工作中，土地条件调查包括( )。
A．土地自然要素调查和社会经济条件调查 D．土地利用现状调查和地籍调查 C．土地相对性调查和地价调查D．气候调查、地形调查和植被调查
答案：A 解析：土地条件调查的基本内容由土地自然条件调查和社会经济条件调查两部分组成。 例题2：下列要素中，( )不属于土地自然要素调查的对象。（2007年《土地管理基础与法规》试题） A．气候 B．水资源 C．交通及区位 D．植被
答案：C解析：基础考核点。土地自然要素调查，指构成土地的气候、地形、地质、土壤、植被、水文等自然条件因素。
（4）土地动态监测
土地动态监测是指运用遥感和其他现代科学技术对土地变化情况，特别是城镇建设用地和耕地的变化情况进行连续的监测，为各级政府决策提供准确及时的土地数据。通过土地状况的动态监测还可以核查土地统计数字，及时发现土地违法行为。 例题：全国第二次土地调查不包括( )。（2008年《土地管理基础与法规》试题）
A．土地利用现状调查 B．土地权属调查 C．土地条件调查 D．土地等级调查 答案：D
解析：第二次全国土地调查作为一项重大的国情国力调查，目的是全面查清目前全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，建立和完善土地调查、统计和登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。土地调查可分为土地利用现状调查、地籍调查、土地条件调查、土地动态监测四种类型。地籍调查是指以清查每宗土地的位置、界限、面积、权属、用途和等级为目的的土地调查，包括地权属调查和地籍测量。 3．土地调查的方法和成果
土地调查采用全面调查的方法，综合运用实地调查统计、遥感监测等手段。土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件。
土地调查形成下列调查成果：1）数据成果；2）图件成果；3）文字成果； 4）数据库成果。
土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。土地调查成果实行分阶段、分级检查验收制度。前一阶段土地调查成果经检查验收合格后，方可开展下一阶段的调查工作。国家建立土地调查成果公布制度。土地调查成果应当向社会公布，并接受公开查询，但依法应当保密的除外。
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第十讲 （二）土地登记
《地籍管理十一五发展规划纲》明确，要进一步健全土地登记制度。继续开展不动产统一登记制度研究，推动建立统一机构、统一程序、统一效力的不动产统一登记制度。
例题：为进—步健全土地登记制度，应该推动建立( )的不动产统一登记制度。（2008年《土地管理基础与法规》试题） A．统一机构 B．统一程序 C．统一效力 D．统一时点 E．统一用途
答案：ABC 解析：继续开展不动产统一登记制度研究，推动建立统一机构、统一程序、统一效力的不动产统一登记制度。 1．土地登记概述
地籍所研究的地籍管理措施体系是土地管理的基础与核心之一；所研究的地籍制度中土地登记是确定土地产权的法律手段。 （1）土地登记的法律、法规依据：《宪法》、《民法通则》、1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《担保法》、《物权法》、《土地管理法实施条例》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地登记办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议处理暂行办法》等。
2007年11月28日，国土资源部为规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定出台了《土地登记办法》，自2008年2月1日起施行。
土地登记，是指将国有建设用地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。国有建设用地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。
例题1：土地登记，是指将( )、以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。 A．国有土地所有权 B．国有土地使用权 C．集体土地所有权 D．集体土地使用权 E．土地抵押权、地役权 答案：BCDE 解析：土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。
例题2：确定土地产权的法律手段是( )。（2007年《土地管理基础与法规》试题） A．地籍调查 B．权属调查 C．地籍测量 D．土地登记 答案：D
解析：基础考核点。地籍所研究的地籍管理措施体系是土地管理的基础与核心之一；所研究的地籍制度中土地登记是确定土地产权的法律手段。
（2）土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。土地登记应当依照申请进行土地登记以县级行政区为单位组织进行。
（3）土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。
例题1：某企业跨两个县用地，在进行土地登记时应该( )。（2009年《土地管理基础与法规》试题）
A．在所涉及土地面积比例较大的县级人民政府办理土地登记B．报土地所跨区域各县级人民政府分别办理土地登记 C．报上级市人民政府进行登记D．报省国土资源厅登记
答案：B解析：《土地登记办法》规定，跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。
例题2：国土资源行政主管部门在办理土地所有权、土地使用权、土地抵押权和地役权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。( )
答案：×
解析：国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
例题3：集体土地登记发证由( )以上人民政府负责。（2007年《土地管理基础与法规》试题） A．乡(镇) B．县级 C．市级 D．省级
答案：B解析：《土地登记办法》第三条规定，土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
例题4：土地登记以( )为单位进行。（2007年《土地管理基础与法规》试题） A．土地使用者 B．土地所有者 C．宗地 D．地块
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答案：C解析：法规考核点。《土地登记办法》第五条规定，土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。
2．土地登记的类型 （1）土地登记制度类型
根据登记的内容和方式的不同，各国土地登记制度分为契据登记制和产权登记制两大类型。
理论基础：对抗要件主义
契据登记制 主要内涵：双方一经产生债的系，房地产权利的转移或他项权利的设定即同时成立。
主要特点：采取形式审查，登记只具有公示力而无公信力，不经过登记，只能在当事人中产生效力，不能对抗第三人。 土地登记制度
理论基础：成立要件主义
主要特点：只有履行权属登记手续以后，房屋受让人或他项权利的权利人的房屋所有权或房屋他项权利才告成立。
产权登记制
权利登记制：采取实质审查主义，登记有公信力，对抗善意第三人
分类
托伦斯登记制：房地产权利一经登记便具有绝对的法律效力；已登记权利如发生转移，必须在登记簿上加以记载。
1）契据登记制
契据登记制度的理论基础是对抗要件主义，这一理论认为土地权利的变更、他项权利的设定，在当事人订立合约之时就已生效，即双方一经产生债的关系，土地权利的转移或他项权利的设定即同时成立。登记仅仅是作为对抗第三人的要件，所以称为对抗要件主义。其主要特点是：登记机构对登记申请采取形式审查，登记权利的状态；登记只具有公示力而无公信力，不经过登记，只能在当事人中产生效力，不能对抗第三人。法院可以裁定已登记的契约无效，登记机构对此并不承担责任。因该项制度为法国首创，所以又称为“法国登记制”。 目前采用契据登记制的有：法国、比利时、苏格兰、意大利、西班牙、葡萄牙、日本、美国的多数州、南美等国家。契据登记制的特点包括：
①订立契据即可生效。对土地权利的变更，只要当事人意见一致，订立契据即可生效。登记仅仅是为了对抗第三者，而不是生效的必要条件。
②登记只是形式审查。登记机关对登记申请，只是形式上的审查，只要申请手续完备，契据成立合法，就可按契据内容办理登记，而对权利的变更不作实质性的审查。
③登记不具有公信力。登记的土地，在法律上没有公信力，例如，已登记的事项，若实体上认为不成立而无效时，就可以推翻。
④属于动态登记。动态登记是指不仅登记现状，也登记变更情况。 2）产权登记制
产权登记制的理论基础是成立要件主义。这一理论认为：当事人订立的有关土地权利的转移或他项权利的设定合同的效力只是一种债的效力，即当事人在法律上只能得到债权的保护，而不能得到物权的保护。只有履行权属登记手续以后，土地受让人或他项权利的权利人的土地所有权或土地他项权利才告成立。将登记作为土地权利成立的要件，所以称为成立要件主义。产权登记制又可分为权利登记制和托伦斯登记制两种。
第一、权利登记制。登记机构对权利人的申请进行实质性审查，登记是由土地所在地的登记机构备置登记簿，簿上记载土地权利的取得、变更过程，使有利害关系的第三人可就登记簿的记载推知该土地产权状态，若土地权利的取得，未经登记便不产生效力，不仅不能对抗第三人，即使在当事人之间也不发生效力。其主要特点为：登记机构对登记申请采取实质审查，登记权利的现状；登记有公信力即登记簿上所载事项，对抗善意第三人，在法律上有绝对的效力。因该项制度发源于德国，故又称为“德国登记制”。 目前采用权利登记制的国家有：德国、奥地利、瑞士、荷兰、捷克、匈牙利、南斯拉夫、埃及等。权利登记制的特点包括：
①登记具有强制性。土地权利的变更，必须办理登记，方能生效，登记具有强制性。
②登记是生效的必要条件。土地权利的变更，必须办理登记才生效，因此，登记是产生效力的必要条件。
③进行实质性审查。登记机关对登记申请，必须进行实质性审’查后，才准予登记。例如，申请手续是否完备，权源是否成立，权利变更是否真实，审查清楚，才允许登记。
④登记具有公信力。土地权利一经登记，登记簿上所载事项，受到法律保护，因此，已登记的权利内容是可信赖的，在法律
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上具有公信力，能对抗第三者。
第二、托伦斯登记制。为澳大利亚人托伦斯所创，在核准登记以后发给权利人权属证书，土地权利一旦载入政府地籍，权利状态就明确地记载在权属证书上，权利人可以凭证行使土地权利。其主要特点是：土地权利一经登记便具有绝对的法律效力；已登记权利如发生转移，必须在登记簿上加以记载；登记采取强制登记制度；登记簿为两份，权利人取得副本，登记机构保留正本，正副本内容必须完全一致。目前实行托伦斯登记制的主要有：澳大利亚、新西兰、加拿大、菲律宾、英国、美国的若干州(加利福尼亚、伊利诺斯、马萨诸塞、俄勒冈等)等。托伦斯登记制的特点包括：
①土地权利变更不经登记不生效。托伦斯登记制虽不强制一切土地都必须申请登记，即初始土地登记，由当事人自行决定，政府不强制登记。但一经登记后，土地权利的变更，不经登记不生效力。
②进行实质审查。登记机关对申请登记的案例，有实质审查权力。
③登记具有绝对公信力。土地权利一经登记，即有不可推翻的效力，受到法律的保护，因此，具有绝对公信力。
④发给权利证书。登记完毕，登记机关发给权利人土地权利证书，作为取得土地权利的凭证，并有附图，以辅助登记簿及文字说明的不足。
⑤登记机关赔偿责任。登记如有虚假、错误、遗漏，使权利人受到损害时，登记机关应负损害赔偿责任。为此，创设登记保证基金。
例题：世界各国实行的主要土地登记制度有( )。（2007年《土地管理基础与法规》试题） A．权利登记制 B．契据登记制 C．科斯登记制 D．詹姆斯登记制 E．托仑斯登记制 答案：ABE
解析：基础考核点。根据登记的内容和方式的不同，各国房地产登记制度分为契据登记制和产权登记制两大类型。产权登记制又可分为权利登记制和托伦斯登记制两种。
（2）我国土地登记制度的特点
我国现行的土地登记制度，类似权利登记制，兼采托伦斯登记制，但又有自己的特点，概括起来，主要有以下几点： ①属于强制登记。《土地登记办法》规定，国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依法申请土地登记。土地使用者、所有者凡不按规定如期申请土地登记的，按照非法占地的处理办法论处。
②土地权利经登记受法律保护。根据《土地管理法》第十三条，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。
③进行实质性审查。土地登记是一项严肃的法律行为，必须经过严格的审查。在土地登记程序的权属审核阶段，要经过初审、复审、公告(变更土地登记除外)、批准等步骤，重点对权源是否合法、界址是否清楚、面积是否准确、土地用途、地价是否合理、有否土地他项权利等进行实质性的审查。土地权利人对审核结果无异议，经人民政府批准后，才能按规定办理注册登记。
④登记具有绝对公信力。《土地登记办法》规定了土地登记的程序，即：土地登记申请→权属审核→注册登记→颁发或者更换土地证书。对申请人提出的土地登记申请，要进行审查，并将审查结果予以公告，公告期满，经人民政府批准后，方可注册登记，颁发土地证书。因此，经登记的土地权利是真实可信的，具有法律效力，登记具有绝对公信力。
⑤颁发土地证书。《土地登记办法》第三条规定，土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
（3）《土地登记办法》规定类型
根据《土地登记办法》，土地登记的类型包括土地总登记、初始登记、变更登记、注销登记、其他登记和土地他项权利登记六种。其中，初始登记包括国有建设用地使用权初始登记、集体土地所有权初始登记、集体建设用地使用权初始登记、集体农用地使用权初始登记。其他登记包括更正登记、异议登记、预告登记和查封登记。土地他项权利登记包括土地使用权抵押登记、地役权登记。
土地总登记是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。 初始登记是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。
变更登记是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。 注销登记是指因土地权利的消灭等而进行的登记。
例题：土地总登记是按照( )进行的。（2009年《土地管理基础与法规》试题）
A．基准地价区 B．土地利用总体规划的允许建设区 C．行政辖区 D．城市总体规划的规划区 答案：C
解析：土地总登记是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。 其他登记包括更正登记、异议登记、预告登记和查封登记。
更正登记包括国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的更正登记、土地权利人认为土地登记簿记载的事
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项错误的更正登记、利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的更正登记三种。
土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。
当事人签订土地权利转让的协议后，可以按照约定持转让协议申请预告登记。预告登记后，债权消灭或者自能够进行土地登记之日起三个月内当事人未申请土地登记的，预告登记失效。预告登记期间，未经预告登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。
国土资源行政主管部门应当根据人民法院提供的查封裁定书和协助执行通知书，报经人民政府批准后将查封或者预查封的情况在土地登记簿上加以记载。
3．土地登记的程序
不同类型的土地登记的程序不尽相同，但从一般意义上说，土地登记工程顺序可分为土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、核发或更改土地证书5个步骤。
（1)土地登记申请 1)土地登记申请概述
两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记。未成年人的土地权利，应当由其监护人代为申请登记。申请办理未成年人土地登记的，除提交规定的材料外，还应当提交监护人身份证明材料。委托代理人申请土地登记的，除规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。代理境外申请人申请土地登记的，授权委托书和被代理人身份证明应当经依法公证或者认证。
土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和规章另有规定的除外。土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的,可以单方申请：①土地总登记；②国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；③因继承或者遗赠取得土地权利的登记；④因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；⑤因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；⑥更正登记或者异议登记；⑦名称、地址或者用途变更登记；⑧土地权利证书的补发或者换发；⑨其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。
例题：土地登记以宗地为基本单元。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，不能分别申请登记。( ) （2009年《土地管理基础与法规》试题）
答案：×
解析：两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记。 2)土地登记表格使用及填写说明
2008年7月15日，国土资源部《关于印发《土地登记表格》（试行）的通知》（国土资发〔2008〕153号）。新版《土地登记表格》在1995年修订的《土地登记规则》的基础上，按照《土地登记办法》的新规定，进行了较大幅度修改。《表格》共包括土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记簿和土地归户卡等项内容，其中土地登记申请书和土地登记审批表都是国土资源部首次全国统一制定。
①土地登记申请书
申请书以宗地为单位填写。一个土地使用权人或所有权人使用或拥有两宗以上土地的，按宗地分别填写申请书。一宗地有多个土地使用权人的，由各共有土地使用权人分别填写申请书。当事人双方共同申请登记的，应当由当事人双方共同填写一份申请书。申请书必须如实填写，确属不填的栏目用上斜线填充。
②土地登记审批表
审批表以宗地为单位填写。一宗地有多个土地使用权人的，按各共有使用权人的土地情况分别填写审批表。审批表必须如实填写，确属不填的栏目用上斜线填充。
③土地登记簿
土地登记簿由每宗地的土地登记卡、土地登记卡续表、共用宗土地登记卡目录三部分组成。土地登记簿以物的编成为基础，以街道（乡、镇）为单位，按街坊（村）及宗地号顺序排列组装。
土地登记卡以宗地为单位填写：土地权利人独自拥有或使用一宗地的，土地登记时，只填写土地登记卡及续表。两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，土地登记时，填写宗地土地登记卡及续表、共用宗土地登记卡目录、各土地使用权人土地登记卡及续表。土地登记卡记载的内容发生变更或进行初始、变更、注销和其他登记的，在土地登记卡续表上进行登记。但地号、宗地面积发生变更的，须更换土地登记卡。
④土地归户卡。
以土地权利人为单位填写。土地权利人在同一县级行政区域内拥有、使用两宗以上土地的，应当填写在同一土地归户卡上。 ⑤填写说明
共用宗卡号：共用宗时，各土地使用权人土地登记卡的编号。共用宗卡号由国土资源行政主管部门统一编号。 地 号：地籍调查中的地籍编号，即宗地的编号。
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图 号：宗地所在地籍图的图幅号。
权利人：土地使用权人、所有权人姓名或名称。 单位性质：行政事业单位填写行政、事业。
企业单位：填写国有、集体、私营、外资、港澳台、联营、股份制、个体或其他（依据国家统计局、国家工商管理总局《关于经济类型划分的暂行规定》）。
个人住宅：填写个人。 宗地面积：宗地土地面积。
用 途：按照《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）的二级类填写。
例题：在国有土地使用证中，关于土地用途一栏，下列填法正确的是( )。（2008年《土地管理基础与法规》试题） A．企业用地 B．煤矿用地 C．仓储用地 D．批发零售用地 E．商务金融用地 答案：CDE
解析：土地用途按照《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）的二级类填写。企业用地、煤矿用地，不是二级类。 土地分类面积：按照《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）的一级类填写。
权属性质：填写国有建设用地使用权、国有农用地使用权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、集体农用地使用权。
使用权类型：指土地使用权取得方式，与土地的权属性质相对应。国有土地使用权填写划拨、出让、作价出资或者入股、租赁或授权经营等。集体土地使用权填写荒地拍卖、批准拨用宅基地、批准拨用企业用地、集体土地入股、联营等。
使用期限：政府批准的使用期限，未明确土地使用期限的不填。 终止日期：土地使用期限的终止时间。未明确土地使用期限的不填。 取得价格：土地申请人（权利人）申请土地登记时申报的交易地价。
使用权面积：土地使用权人在一宗地内使用的土地面积。共用宗的为独用面积与分摊面积之和，非共用宗的为宗地面积。 独用面积：土地权利人在共用宗内独自使用的土地面积。
分摊面积：共用宗时，各土地使用权人在共用面积内分摊到的土地面积。 土地抵押面积：用以抵押的土地面积。
建筑容积率：土地权属来源证明文件确定的建筑容积率、建筑密度、建筑限高。 土地归户卡号：土地权利人土地归户卡的编号。
登记类型：填写土地登记的具体类型，如集体土地所有权总登记、划拨国有建设用地使用权初始登记、土地抵押权初始登记、土地权利人姓名或名称变更登记、地址变更登记、土地用途变更登记、更正登记、异议登记、预告登记等。
土地抵押金额：土地抵押合同约定的贷款金额。
土地抵押期限：土地抵押合同确定的起始日期和终止日期。 申请登记的内容：简述申请登记的具体事项以及相应的理由等。
例题：土地登记中的“分摊面积”是指土地使用者在( )中应分摊的面积。（2007年《土地管理基础与法规》试题） A．共有土地使用面积 B．全部土地使用面积 C．建筑物共有面积 D．建筑物总面积 答案：A
解析：法规考核点。土地登记中的“分摊面积”指使用者在共有使用权面积中应分摊的面积，共同使用一幢建筑物时，可按使用的建筑面积比例分摊。
（2) 受理
《土地登记办法》第十二条规定，对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：①申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；②申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；③申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；④申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。
（3)实地查看
国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。
（4) 审查
国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查。
国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。
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（5) 登记
国土资源行政主管部门应当按照下列规定办理登记手续：
①根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿。
土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当加盖人民政府印章。土地登记簿采用电子介质的，应当每天进行异地备份。
土地登记簿应当载明下列内容：土地权利人的姓名或者名称、地址；土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；地上附着物情况。
②根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；
③根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。
土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。土地权利证书由国务院国土资源行政主管部门统一监制。
土地权利证书由土地管理部门填写，县级以上人民政府颁发。土地权利证书包括：①国有土地使用证；②集体土地所有证；③集体土地使用证；④土地他项权利证明书。
国有建设用地使用权和国有农用地使用权在国有土地使用证上载明；集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在集体土地使用证上载明；土地抵押权和地役权可以在土地他项权利证明书上载明。
国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。
有下列情形之一的，不予登记：①土地权属有争议的；②土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；③未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；④申请登记的土地权利超过规定期限的；⑤其他依法不予登记的。
不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。
例题1：土地证书由土地管理部门填写，并代表( )颁发。（2008年《土地管理基础与法规》试题） A．县级以上土地管理部门 B．县级以上人民政府 C．县级土地管理部门 D．县级人民政府 答案：B
解析：土地权利证书由土地管理部门填写，县级以上人民政府颁发。
例题2：依据《土地登记办法》规定，我国土地权利证书不包括( )。（2008年《土地管理基础与法规》试题） A．《国有土地使用证》 B．《集体土地所有证》 C．《农村承包地使用权证》 D．《土地他项权利证明书》 答案：C
解析：土地权利证书包括：①国有土地使用证；②集体土地所有证；③集体土地使用证；④土地他项权利证明书。 （6)核发土地证书
由登记机关代表政府颁发土地证书。
宗地图是土地使用合同书附图及房地产登记卡附图。它是描述宗地位置、界址点线关系、相邻宗地编号的分宗地籍图，用来作为该宗土地产权证书和地籍档案的附图。
例题：在下列图件中，( )是处理土地权属问题时具有法律效力的图件。（2007年《土地管理基础与法规》试题） A．红线图 B．宗地图 C．房产图 D．规划图 答案：B
解析：基础考核点。宗地图是土地使用合同书附图及房地产登记卡附图。它是描述宗地位置、界址点线关系、相邻宗地编号的分宗地籍图，用来作为该宗土地产权证书和地籍档案的附图。
4．土地他项权利登记的内容及特点
土地他项权利是指土地所有权和土地使用权以外与土地有密切关系的权利。 土地他项权利主要有以下几种类型：地役权、地上权、空中权、地下权、土地租赁权、土地借用权、耕作权、土地抵押权等。
土地他项权利登记是指在已经登记过土地所有权和使用权的土地上新设定的其他土地权利的登记。根据《土地登记办法》规定，目前主要是对土地使用权抵押权和地役权进行登记。
第一、土地使用权抵押登记 1) 土地使用权抵押的含义和特征
土地使用权抵押是土地使用权人将土地使用权作为财产担保，保证自己或第三人履行债务的行为。通过土地使用权抵押，债权人(抵押权人)可以取得土地使用权变价处分权和就卖得价金优先受偿权。
土地使用权抵押具有以下特点：
①用于抵押的土地使用权必须是通过有偿出让或转让方式取得的合法土地使用权，并且已经办理过土地使用权登记手续。
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②土地使用权抵押权设定本身并不发生土地使用权转移。
③土地使用权抵押时，其地上建筑物及其他附着物随之抵押。既土地使用权与地上建筑物及其他附着物必须同时抵押。 ④土地使用权抵押权不得违背土地使用权出让合同的规定。
⑤土地使用权人将土地抵押后，并不丧失转让权，但转让土地使用权时，应告知抵押权人。 2) 土地使用权抵押的政策规定
依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。同一宗地多次抵押的，以抵押登记申请先后为序办理抵押登记。
符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。申请登记的抵押为最高额抵押的，应当记载所担保的最高债权额、最高额抵押的期间等内容。
因处分抵押财产而取得土地使用权的，当事人应当在抵押财产处分后，持相关证明文件，申请土地使用权变更登记。土地使用权抵押期间，土地使用权依法发生转让的，当事人应当持抵押权人同意转让的书面证明、转让合同及其他相关证明材料，申请土地使用权变更登记。已经抵押的土地使用权转让后，当事人应当持土地权利证书和他项权利证明书，办理土地抵押权变更登记。经依法登记的土地抵押权因主债权被转让而转让的，主债权的转让人和受让人可以持原土地他项权利证明书、转让协议、已经通知债务人的证明等相关证明材料，申请土地抵押权变更登记。
土地抵押期限届满，当事人未申请土地使用权抵押注销登记的，除设定抵押权的土地使用权期限届满外，国土资源行政主管部门不得直接注销土地使用权抵押登记。
第二、地役权登记 1) 地役权的含义和特征
地役权是指按照合同约定利用他人的不动产，以提高自己不动产效益的权利。
地役权具有以下特征：①地役权是按照合同设立的；②地役权是利用他人的不动产；③地役权是为了提高自己不动产的效益；④地役权具有从属性和不可分性。
2) 地役权登记的政策规定
在土地上设定地役权后，当事人申请地役权登记的，供役地权利人和需役地权利人应当向国土资源行政主管部门提交土地权利证书和地役权合同等相关证明材料。
符合地役权登记条件的，国土资源行政主管部门应当将地役权合同约定的有关事项分别记载于供役地和需役地的土地登记簿和土地权利证书，并将地役权合同保存于供役地和需役地的宗地档案中。
供役地、需役地分属不同国土资源行政主管部门管辖的，当事人可以向负责供役地登记的国土资源行政主管部门申请地役权登记。负责供役地登记的国土资源行政主管部门完成登记后，应当通知负责需役地登记的国土资源行政主管部门，由其记载于需役地的土地登记簿。
已经设定地役权的土地使用权转移后，当事人申请登记的，供役地权利人和需役地权利人应当持变更后的地役权合同及土地权利证书等相关证明材料，申请办理地役权变更登记。
例题：土地抵押权、地役权由( )登记，核发土地他项权利证明书。 A．乡级以上人民政府国土资源行政主管部门 B．乡级以上人民政府 C．县级以上人民政府国土资源行政主管部门 D．县级以上人民政府 答案：C
解析：土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。 5．土地登记代理的概念及有关要求
土地登记代理是土地市场中介服务的一种，属于委托代理的范畴。
土地登记代理是指土地登记代理机构在受托权限内，为委托人提供土地登记咨询、代理等业务服务，并由委托人直接承担相应的法律责任的经营活动。国家对从事土地登记代理业务的专业技术人员实行执业资格制度，纳入全国专业技术人员执业资格证书制度统一规划。
土地登记代理的业务范围包括：1）办理土地登记申请、界址、地籍调查、领取土地证书等。2）收集、整理土地权属来源证明材料等与土地登记有关的资料。3）帮助土地权利人办理解决土地权属纠纷的相关手续。4）查询土地登记资料。5）查证土地产权。6）提供土地登记及地籍管理相关法律咨询。7）与土地登记业务相关的其它事项。
开展土地登记代理，应当遵循的原则包括：1)合法原则；2) 公平公正原则；3) 诚实信用原则；4)等价有偿原则；5) 平等自愿原则；6)保密原则。
（三）土地登记信息公开查询
依据：国土资源部令第14号《土地登记资料公开查询办法》
土地登记资料包括两方面内容：①土地登记结果，包括土地登记卡和宗地图；②原始登记资料，包括土地权属来源文件、土
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地登记申请书、地籍调查表和地籍图。
例题：土地登记原始资料包括( )。（2009年《土地管理基础与法规》试题）
A．地籍图 B．宗地平面布局图 C．地籍调查表 D．土地登记申请书 E．土地权属来源文件 答案：ACDE
解析：土地原始登记资料，包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。 1．土地登记信息公开查询的范围 （1)土地登记结果的查询范围
任何单位和个人都可以依照《土地登记资料公开查询办法》的规定查询。 （2)原始登记资料的查询范围 原始登记资料的查询范围包括：
①土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人有权查询其土地权利范围内的原始登记资料； ②土地登记代理机构有权查询与其代理业务直接相关的原始登记资料；
③国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门有权查询与调查、处理案件有关的原始登记资料。 2．不提供查询土地登记信息的范围
有下列情形之一的，查询机关可以不提供查询。但应当自收到查询申请之日起３日内将不提供查询的理由告知查询人：①申请查询的土地不在登记区内的；②查询人未能按照《土地登记资料公开查询办法》规定提交合法的证明文件或者证明文件不齐全的；③申请查询的内容超出本办法规定的查询范围的；④法律、法规规定不提供查询的。
3．土地登记信息公开查询的方式
土地登记信息公开查询的方式包括：手工查询、计算机查询或手工查询和计算机查询并行的方式。 4．土地登记信息查询收费
土地登记信息查询土地登记资料所发生的费用由查询人承担。 （四）土地权利制度建设
土地权利制度包括土地所有权制度和土地限制物权制度。
(1)土地所有权是土地所有人在不违反法律禁止性规定的范围内对土地的自由支配的权利，是土地所有人对自己土地的自物权。 (2)土地限制物权是指在土地所有权以外，由权利主体对土地在特定目的范围内的支配权，并排除包括所有人在内的其他任何人非法干涉的权利。土地的限制物权主要包括土地的用益物权和土地担保物权。
1)土地用益物权，是指对他人所有的土地依法享有的占有、使用和收益的权利，是以收益为目的的限制物权。我国民法中的土地用益物权包括国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、“四荒”土地使用权等。《物权法》中规定，土地用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权。
2)土地担保物权，是指以土地担保债权实现为目的设定的他物权，主要指土地使用权抵押权。土地使用权抵押的目的是以土地使用权的价值担保资金的融通，加速土地的开发和利用。
注：四荒”是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩(包括荒地、荒沙、荒草和荒水等)。 （五）土地权属争议调处
依据：《土地管理法》；2003年3月1日起施行的国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》。
土地权属争议是指因土地所有权和土地使用权，以及其他有关土地的权利归属问题而发生的争议。《土地权属争议调查处理办法》规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。
1．土地权属争议的类型
土地权属争议亦称土地纠纷。可以分为以下几种类型：1)国家所有者与集体所有者之间的权属争议；2)集体所有者之间的权属争议；3)国有使用者之间的权属争议；4)集体使用者之间的权属争议；5)国家所有者与集体使用者之间的权属争议。
2．土地权属争议调处的受理范围和管辖
1)县级人民政府国土资源行政主管部门调查处理的土地权属争议案件。包括：个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。同时，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。
例题：土地所有权利使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。其中，单位之间的争议，由( )处理。（2008年《土地管理基础与法规》试题）
A．县级人民政府 B．市级人民政府 Ｃ．县级以上人民政府 Ｄ．单位所在地人民政府 答案：C
解析：《土地权属争议调查处理办法》第五条 个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由
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乡级人民政府受理和处理。
2)设区的市、自治州国土资源行政主管部门调查处理的土地权属争议案件。包括：①跨县级行政区域的；②同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的。
3)省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门调查处理的土地权属争议案件。包括：①跨设区的市、自治州行政区域的；②争议一方为中央国家机关或者其直属单位，且涉及土地面积较大的；③争议一方为军队，且涉及土地面积较大的；④在本行政区域内有较大影响的；⑤同级人民政府、国土资源部交办或者有关部门转送的。
4)国土资源部调查处理的土地权属争议案件。包括：①国务院交办的；②在全国范围内有重大影响的。 3．土地权属争议调处的程序
依据《土地管理法》规定，土地权属争议首先由当事人协商解决；协商不成的，再申请人民政府处理；当事人对人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
（1）当事人协商解决。即在土地权属争议发生后，由当事人在自愿、互谅基础上，按照有关法律规定，在不损害他人权益的前提下，直接进行磋商，自行解决纠纷的办法。协商解决后，当事人双方签订协议，该协议由当事人自愿执行，无法律约束力。若当事人一方后悔，拒绝执行，另一方可以诉请当地人民政府国土资源主管部门进行调处。
（2）人民政府国土资源行政主管部门调处。人民政府国土资源行政主管部门受理土地纠纷，一般采用调解和裁决两种方式调处。调解是由第三者从中调停，促使当事人和解的一种方式，属于行政调解，具有行政效力。
土地权属争议调处程序是： （1）申请
发生土地权属争议当事人经协商解决不了的，由当事人依照有关规定向县级以上人民政府国土资源主管部门或者乡级人民政府提出处理申请，并提交意向申请书。
（2）受理
对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照《土地权属争议调查处理办法》的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。 当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
（3）调查
国土资源行政主管部门决定受理后，承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。
（4）调解
土地权属争议调解应坚持以下要求：
①国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。 调解应当坚持自愿、合法的原则。
②调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。 生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。
③国土资源行政主管部门应当在调解书生效之日起15日内，依照民事诉讼法的有关规定，将调解书送达当事人，并同时抄报上一级国土资源行政主管部门。
④调解未达成协议的，国土资源行政主管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。 （5）处理
土地权属争议处理应坚持以下要求：
①国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。
②国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源行政主管部门。
③当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。
例题：国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起 ( )个月内提出调查处理意见。 A．3 B．6 C．9 D．12
答案：B解析：国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。
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（六）土地利用动态遥感监测 1．土地利用动态遥感监测概念
遥感，广义地说，是指在不直接接触的情况下，对目标物或自然现象远距离感知的一种探测技术。狭义而言，是指在高空或外层空间的各种平台，运用各种传感器（如摄影仪、扫描仪和雷达等）获取地表的信息，通过数据的传输和处理，从而实现研究地面物体的形状、大小、位置、性质及其环境的相互关系的一门现代化应用技术科学。通常所说的遥感指的是狭义上的航天遥感。
土地利用动态遥感监测是指运用遥感和其他现代科学技术对土地的自然、社会经济状况变化进行的连续调查观测。土地利用动态遥感监测是国土资源大调查的重要组成部分，是国土资源管理的重要手段和有效措施。监测内容可以包括由于自然或人的因素引起的土地所有变化。土地动态监测是为完成土地管理任务服务的。
2．土地利用动态遥感监测目的
土地利用动态遥感监测目的包括：1）复核土地变更调查数据；2）为配合土地执法检查提供技术支持；3）为监测城市土地利用规模发展的状况提供资料；4）检查土地利用规划执行情况；5）检查年度土地利用执行情况。
3．土地利用动态遥感监测的主要内容
土地利用动态遥感监测是指以遥感手段为技术依托，对土地资源和土地利用实施宏观动态监测，及时发现实地发生的变化，并作出相应的分析。其主要内容包括：1)土地利用监测；2)土地权属监测；3)土地价格监测；4)土地质量监测。
4．土地利用动态遥感监测常用方法
土地利用动态遥感监测是应用遥感技术，监测土地利用及其动态变化的一种方法。常用的方法有实地调查、统计报表调查、遥感监测、专项定点监测等。
5．土地利用动态遥感监测的作用
土地利用动态遥感监测的作用包括：1)保持土地利用有关数据的现势性，保证信息能不断得到更新；2)通过动态分析，揭示土地利用变化的规律，为宏观管理提供依据；3)能够反映规划实施状况，为规划信息系统及时反馈创造条件；4)对一些重点指标进行定时监控，设置预警界线，为政府制订有效政策与措施提供服务；5)及时发现违反土地管理法规的行为，为土地监察提供目标和依据等。
例题：土地利用动态遥感监测常用的方法有( )等。
A．实地调查 B．统计报表调查 C．遥感监测 D．专项定点监测 E．理论调查 答案：ABCD 解析：常用的方法有实地调查、统计报表调查、遥感监测、专项定点监测等。 （七）土地统计 1．土地统计概念
土地统计是指以数字、图、表为主要形式，对土地的各种数量关系的现状及其变化所进行的全面、系统的调查、搜集、记载、整理和分析的过程。土地统计是社会经济统计的重要组成部分，是反映国情、国力和社会经济活动分布的重要途径和必要手段。土地统计是从数量方面反映和分析土地自然条件和经济状况及其变化的结果。目前，土地统计的主要内容包括：土地的类型、面积、质量、分布、权属和利用状况等。
土地统计包括三个方面的含义：土地统计工作、土地统计资料和土地统计科学。土地统计工作泛指对土地数量方面进行收集、整理和分析的工作过程。土地统计资料是反映土地资源的特征和规律的数字资料及与之相联系的其他资料的总称。土地统计科学则是指土地统计的理论和方法。三者之间相互依存、相互联系。土地统计资料是土地统计工作的成果，土地统计科学又为土地统计工作的实践总结和理论概括。因此，土地统计不仅是以数据反映土地的分类、面积、权属、分布及质量、等级状况，而且还指以土地统计设计、土地统计调查、土地统计整理和土地统计分析及预测为内容的土地统计工作过程。
2．土地统计的对象
土地统计的对象是我国的全部土地。无论这些土地的类型、用途、利用程度和权属状况如何，都是土地统计的对象。各省、市、县以及企事业单位的统计对象应是其各自管辖范围内的全部土地，其中城镇土地统计的对象是城市、建制镇、独立工矿区和村庄(含集镇)用地。
3．土地统计的任务
土地统计从数量方面反映和分析土地自然条件和经济状况及其变化的结果，其主要任务是为维护社会主义土地所有制，充分合理利用土地和制订国民经济计划等，系统地收集、整理、保管和更新一切有关土地的自然、法律和经济方面的资料。具体任务包括：1)将土地资源的数量、质量、分布、权属、利用状况及其动态变化信息，按国家统一规范要求，准确、及时、全面、系统地载入地籍簿册和地籍图。2)不断更新、充实、修正原有的统计资料，保持土地统计资料的现势性。3)建立土地统计信息库，逐步实施土地统计数据处理和传输的自动化。4)进行土地统计分析、提供统计信息、开展统计咨询、实行统计监督。
4．土地统计报表
我国土地统计报表按基层土地统计与国家土地统计的层次，分为基层土地统计报表与国家土地统计报表。 （1)基层土地统计报表
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基层土地统计报表为基层土地管理服务，为及时准确地完成土地统计年报制度规定的向国家上报的土地变化状况的土地年度统计报表提供服务。基层土地统计报表主要包括： (1)《统计台账》。 (2)《土地变更调查记录表》。 (3)《年内地类变化平衡表》。(4)《土地统计簿一》(本表为土地统计表的主表，反映当前土地利用状况及各类用地的面积，依靠《土地统计台账》中各权属单位年末面积填写。在备注栏注明国有土地使用单位的所属单位)。 (5)《土地统计簿二》( 由《土地统计簿一》汇总得到，反映了国有土地、集体土地的比重)。(6)《土地统计簿三》(《土地统计簿三》反映县内集体土地及县内使用国有土地的各部门土地利用状况，可从乡《土地统计簿一》汇总得到)。 (7)《耕地面积变化情况过录表》。(8)《各类建设用地当年增加面积过录表》。(9)《城镇建设用地当年增加面积过录表》。
（2)国家土地统计报表
现阶段国家土地统计报表由15种报表组成。按报表所反映的内容可分为两类，一类是反映土地权属、利用、数量及其变更情况的土地情况统计资料，15种表格中，有11种属于此类。另一类是反映土地管理机构情况的。
按报表填报时间分为年报和定期报表两类，土地统计年度以上年11月1日到本年10月31日截止。年报的报送时间为次年2月底之前。有13种表格是属于年报的。定期报表实质上为半年期报表，每年2月、7月各报送一次。
国家统计报表的填写基本上都是基层提供的资料由县级以上国土资源主管部门逐级汇总的，仅国土年综1表“土地利用现状分类面积“和国土年综2表“耕地面积变化情况”直接发往乡镇按表式要求逐项填报。
（八)地籍信息系统管理
地籍管理信息系统是一个在计算机和现代信息技术支持下，以宗地为核心实体，实现地籍信息的输入、储存、检索、编辑、统计、综合分析、辅助决策以及成果输出的信息系统，是土地信息系统中的一个专门管理地籍信息的系统。采用地籍信息系统进行计算机管理，可以全面描述地籍图、宗地图、土地利用现状图、宗地的界址点、界址线的空间位置，相邻关系等。建立起科学的地籍信息系统管理体系，可为合理利用土地资源，进行土地的规划、开发提供科学的依据。
地籍信息系统的主要功能有：地籍调查、土地登记、土地统计、地籍档案管理。
地籍信息系统由测量管理子系统、图形数据管理子系统、权属管理子系统、土地利用现状管理子系统和档案管理子系统构成。 1．地籍信息
地籍信息包括：（1)描述土地空间位置及状态的图形数据，如地籍图、宗地图等；（2)描述土地权属、价值、位置的属性数据，如宗地号、面积、地址等。
2． 地籍信息系统开发的原则
地籍信息系统主要是面向日益繁杂的地籍管理工作开发的，包括对各种数据、地籍图件、文件资料的管理及各种历史数据变更的处理等。地籍信息系统开发的原则包括以下五个方面：
1)以建立完整的地籍资料处理模式为前提，而不是单独处理某一类资料； 2)软件运行环境的限制要少，增加实用性；
3)要求系统存储的信息便于更新，查询，能及时提供现势性好的地籍信息； 4)处理好图形与属性数据的连接问题，实现它们之间的双向检索； 5)对地籍信息进行统计与分析，为有关部门提供决策的科学依据。
六、地籍管理的任务（熟悉）
地籍管理是土地管理的基础，我国地籍管理的根本任务是为巩固和发展社会主义土地公有制，为维护土地所有者和使用者的合法权益服务。地籍管理是我国土地管理的基础工作和重要措施。当前，地籍管理的主要任务是为国家管理土地、土地使用制度改革和土地管理体制改革服务，具体任务是：
1．完善土地登记制度。完善土地登记、土地确权的法律法规，确立土地登记的法律地位，强化土地登记的权威性；完成土地登记特别是农村集体土地所有权登记、发证全覆盖并及时开展变更登记；实行土地登记公开查询制度和土地登记中介代理制度；建立土地权属争议调处制度。
2．健全土地调查、统计制度。完善土地分类体系，尽快完成村庄权属调查，形成土地变更调查制度；开展土地条件调查和耕地后备资源调查评价。
3．完善和贯彻地籍管理的技术规程。当前我国在地籍管理方面，已制定和出台了一系列的技术规程和规章，如《土地利用现状调查技术规程》、《城镇地籍调查规程》、《土地登记办法》、《土地统计报表制度》、《土地利用动态遥感监测规程》等。随着经济建设的发展和科技的进步，需对已有的规程和规章作进一步的修订、补充和完善。
4．建立全国土地利用动态监测体系。要建立以全国50万以上人口城市为构架、以经济建设热点地区为重点的国家级监测网络，以国家级监测网点为中心，构成省级监测网络，全面开展以耕地变化、非农建设用地规模扩展为重点的土地动态监测，形成定期与不定期相结合的监测制度，及时提供土地利用变化空间数据；建立以土地变更为基础，多源信息、短周期的全国土地利用动态监测体系；建立年度监测公报制度，公报土地利用变化趋势、违法用地查处等。
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5．建立全国地籍信息网络，实现地籍信息的公开查询、上报、发布的网络化。一方面，各级地籍管理部门如果不将地籍成果充分地、尽快地提供给社会各方服务，那么，再好的成果资料也将束之高阁，成为史料，不能起到地籍信息的应有作用，造成资源的极大浪费；另一方面，通过地籍信息的社会化服务，能及时反馈社会对地籍的需求，丰富和完善地籍管理的内容，成为地籍管理事业发展的推动力。因此必须建立县、市级城镇地籍信息系统，在经济较发达的县、市完成土地利用现状数据库和信息系统的建设，进而建立全国地籍信息网络，实现地籍信息的查询、上报、发布的网络化。
七、地籍档案管理的基本要求（熟悉） 1．地籍档案 （1）含义
《土地基本术语》（GB/T19231—2003）规定，地籍档案是在地籍管理中形成的、具有保存和查考价值的簿、册、图件、音像等资料。因此，凡是在地籍管理活动中直接形成的，具有保存、查考价值的文字、图表、磁带、磁盘等不同形式的历史记录均称之为地籍档案。
（2）特点
地籍档案是国土资源档案的重要组成部分：其特点表现在以下几个方面：(1)地籍档案具有数量大、形式多样、保存分散的特点。(2)地籍档案具有成套性的特点。地籍档案的成套性由地籍档案的自然形成规律所决定。(3)地籍档案具有跨年度、形成周期长的特点。(4)地籍档案具有动态性和现势性的特点。动态性和现势性是地籍档案区别于其他土地档案最突出的特点。(5)地籍档案具有兼容性的特点。反映地籍管理活动的地籍档案便同时具有文书档案和科技档案的特点，互相交叉，是一种专门档案，因此整理地籍档案时要注意这种兼容性，保持地籍文件材料之间固有的内在联系。(6)地籍档案具有与资料互相渗透、互相转化的特点。
2．地籍档案管理
地籍档案管理是对地籍管理工作中直接形成的具有保存价值的历史记录，包括文件、图册、图像资料等，进行搜集、鉴定、整理、保管、统计、编码和提供利用等多项工作的总称。
地籍档案管理的基本要求有：完整、准确、系统、安全。
根据《档案法》规定，档案工作实行统一领导、分组管理的原则，以维护地籍档案的完整、准确、系统与安全，便于社会各方面有效利用。完整，就是要做到地籍档案齐全、成套，不能残缺不全。准确，必须做到使其内容与所反映的事物及其过程之间保持一致，不能与实际不符，更不应有差错。系统，就是保持地籍档案材料之间的有机联系。安全，首先必须做到维持其机密，不致造成泄密、失密、窃密事件；其次使用符合保管条件的设施，延长地籍档案的“寿命”；另外要有一套科学的管理办法，不使地籍档案由于管理不善而受损。总之，实现地籍档案的存在价值，充分发挥地籍档案的作用是地籍档案管理工作的根本目的，地籍档案的完整、准确、系统与安全，是发挥地籍档案作用的前提。
根据1988年国家土地管理局和国家档案局联合颁布的《土地管理档案工作暂行规定》的有关规定，地籍档案同其他土地管理档案一起应分别由国务院和地方县以上人民政府土地行政主管部门分别负责，集中统一管理，并在业务上受国家和地方县以上同级档案主管部门的指导。国务院土地行政主管部门设档案处，除集中统一管理本机关的全部档案外，还负责制定和修改全国土地管理档案工作制度、长远规划以及负责指导、监督和检查全国土地档案管理工作。地方县以上人民政府土地行政主管部门除负责集中管理本机关全部档案外，还应负责指导、监督和检查本辖区的土地档案管理工作。
例题：地籍档案管理的基本要求有 ( )。
A．完整 B．准确 C．系统 D．安全 E．间隔
答案：ABCD解析：地籍档案管理的基本要求有：完整、准确、系统、安全。 八、我国地籍的产生和历史发展（了解）
国家的出现是地籍产生的基本原因。地籍管理是为确立和维护土地所有制，征收土地税赋和合理利用土地服务的。地籍最初为课税服务，在推行田赋制度，保障国家税收方面发挥了重要作用。因此，政权统治的目的不同，地籍管理的工作体系和内容也不相同。在原始社会，土地处于“予取予求”的状态，人们共同劳动，按氏族内部的规则共享劳动产品，无需了解土地状况和人地关系。随社会生产力的发展，出现了凌驾于劳动群众之上的机器——国家，这时，地籍作为维护这个国家机器运行的工具出现了。地籍的目的，主要为国家的课税服务，它在推行田赋制度、保障国家税收方面发挥了重要作用。
地籍的发展史与田赋制度的历史沿革密切相关。我国奴隶社会、封建社会的地籍发展，根据它在社会生活中的地位，大致可分为三个阶段：唐代中叶实行“两税法”前，地籍依附在户籍中；唐代中叶至明代中叶，地籍与户籍处于平等地位；明代中叶后，地籍地位高升于户籍之上。地籍管理的内容主要是土地清丈、土地调查和后期的土地登记。
(一)我国奴隶社会、封建社会的地籍发展，根据它在社会生活中的地位，大致可以分为3个阶段：
第一阶段：唐代中叶实行“两税法”前，地籍依附在户籍中。自汉朝到唐朝中叶的八九百年历史时期内，官府着重的是编制户籍，人口、土地、赋税统统记录在一个簿册内，以户籍为主，地籍只是作为附带项目登记于户籍中，因此，户籍兼有地籍和税册的作用，虽然也有单独编制的地籍或税册，但仅起辅助、补充的作用。在社会生活中，地籍的地位低于户籍。
第二阶段：唐代中叶至明代中叶，地籍与户籍处于平等地位。从唐代中叶(公元8世纪)后，尤其的宋代(公元960年-公元1279
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年)，随着均田制的废止，土地私有制进一步发展，而土地多寡在确定门户等级高低、社会地位高下方面更显重要。于是，各种单行的地籍，如方账、庄账、鱼鳞图、砧基簿、流水簿等相继出现。这时，地籍已经逐步取得了和户籍平等的地位。
第三阶段：明代中叶后，地籍地位高于户籍。自明朝中叶(公元16世纪)一条鞭法实行摊丁人地以后，由于“就地问粮”比“编审户则”更简便易行，因此，户籍退居次要地位，而地籍地位高升于户籍之上，成了摊派赋役的主要根据。鱼鳞图册是旧时为征派赋役和保护封建土地所有权而编制的土地登记簿册。册中将田地山塘挨次排列、逐段连缀地绘制在一起，标明所有人、四至，因其形似鱼鳞而被称为“鱼鳞图册”。亦称“鱼鳞册”、“鱼鳞图 ”、“鱼鳞图籍”、“鱼鳞簿”。 明代鱼鳞图册，就其所登记的项目而言，已是相当完备的土地登记册。它的编制，使赋役的征收具备了确实根据，多少防止了产去税存或有产无税的弊端，使政府税收有了保证，耕地及税额也有所增长。鱼鳞图册的编制，对于巩固高度专制主义中央集权国家的经济基础，曾发挥了较大的作用。鱼鳞图册制度是我国地籍制度发展的重要里程碑，是我国封建社会建立的科学的土地赋税管理办法，最早出现在宋朝农业经济较为发达的两浙、福建等地。元末朱元璋初入徽境，采纳休宁儒生朱升“高筑墙、广积粮、缓称王”的进谏，为鱼鳞图册的普及和完善奠定了牢固的基础。明洪武十四年（公元1381年），朱元璋发现因土地隐匿给国家税收造成损失的严重问题后，开始编造完整、紧密的鱼鳞图册，在相当程度上摸清了地权、清理了隐匿。这是地政管理史上的一个巨大进步。这时，与封建土地私有制相适应的地籍制度终于完备的建立起来。
例题：历代封建王朝为巩固封建土地所有制，征收赋税，普遍核实、清丈田亩而积，评定土质，确定地权，其中，在历史上规模最大、最为著名的是( )的鱼鳞图册措施。（2008年《土地管理基础与法规》试题）
A．宋朝 B．元朝 C．明朝 D．清朝
答案：C解析：明代鱼鳞图册，就其所登记的项目而言，已是相当完备的土地登记册。它的编制，使赋役的征收具备了确实根据，多少防止了产去税存或有产无税的弊端，使政府税收有了保证，耕地及税额也有所增长。
(二)民国时期（1911年-1949年）
到了近代(1922年)，孙中山先生首先在广州，为推行“平均地权”政策，设置了土地局。民国政府1930年颁布了土地法，1946年进行了修订，在全国和各省相继开展了地籍测量、土地登记、土地使用调查等工作。土地登记是地籍整理(管理)的核心，土地登记的主要文件有土地登记簿和地籍图，包括总图、分图和分段图。
1．北京政府时期
①筹办土地调查和经界整理
北京政府在1913年秋于内务部下设立了全国土地调查筹备处，筹备土地调查和经界整理。1915年3月全国经界局成立之后，制定了《经界条例》、《变更地籍章程》、《簿书整理规则》、《土地清册》等有关经界整理办法和规则，将经界整理分为调查、测丈、簿册编制三步。1916年3月，经界局在河北试办经界整理。1916年7月11，袁世凯下令停止清丈，全国经界局也随即裁撤，地籍管理业务划归内务部。
②开始正式办理土地登记
1922年北京政府颁布《不动产登记条例》，这是我国历史上第一部土地登记法规，共分五章一百五十二条。《不动产登记条例》规定：不动产登记的对象为土地及建筑物；登记的权利分为所有权、地上权、永佃权、地役权、典权、抵押权、债权、租赁权等八种。主办登记的机关为各省地方司法机关，当时称为地方审判厅。
例题：中国最早的《不动产登记条例》是在( )年颁布的。（2006年《土地管理基础与法规》试题） A．1920 B．1921 C．1922 D．1923
答案：C解析：1922年北京政府颁布《不动产登记条例》，这是我国历史上第一部土地登记法规。 ③地籍管理开始步入法制化轨道
从全国来看，北京政府的地籍管理的成效甚微，地籍仍然处于十分混乱的状态。同时，引进国际流行的土地登记制度及先进的测绘技术也需要有个吸收过程。但是，它在理论和实践上仍有一定的创新，一是土地测量抛弃了过去那种清丈的办法，广泛吸收现代测量知识，采用经纬网测量、图根测量、细部测量、求积、制图等程序。二是历史上地籍工作的兴起与停顿都是以皇帝的诏令为依据，《不动产登记条例》的颁布和推行，意味着我国地籍管理开始步人法制化、经常化的进程。
2．国民党统治时期
在民国时期，国民党政府虽然建立了比较完善的地籍管理制度，但是由于其政治上的原因，以及受当时科技水平、人才等限制，地籍管理的收效甚微。国民党统治时期的地籍管理理可分以下三个阶段：
①广州军政府时期的土地登记
国民党的地籍管理最早推行于广州军政府时期，1923年孙中山在广州就任大元帅后，为推行“平均地权”政策，设置了土地局，进行土地实况调查。1926年公布《土地登记征税法》，在广东省实施，规定一切士地权利均需遵照规定申请登记。由于时局变化，未取得成效。
②1927—1936年的地籍整理
从1927年国民政府定都南京，到1936年《土地法》及《土地法施行法》正式施行，是国民政府地籍管理的发展时期。根据
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《国民政府建国大纲》的规定，各地广泛开展地籍整理。1928年，依据《整理全国土地计划方案》，进行土地整理。1930年公布《土地法》，将地籍管理通过法律形式固定下来。1933年内政部颁布《土地测量实施细则》，标志地籍测量制度的正式确定。1934年提出《办理土地陈报纲要》，依此办理土地陈报业务，此后土地陈报遍及各省市。《土地法》第三编为土地登记，共109条，对土地登记和地籍测量作了详尽的规定。1935年公布《土地法施行法》，于1936年施行。在土地调查方面，1934年8月，国民党中央成立土地委员会，决定进行全国土地调查。
③1936—1949年的地籍整理
1937年，抗日战争爆发。地籍整理在战时更显重要。1942年6月行政院下设立地政署，实行土地的集中统一管理。地政署于1942年7月公布《非常时期地籍整理办法》，1943年12月又公布《战时地籍整理条例》，将土地测量、土地登记、规定地价三者结合起来，统称地籍整理。1944年公布《地籍测量规则》。抗战胜利后，1946年修订了《土地法》。地政署于1946年公布《土地登记规则》，详细规定了土地登记实施细则，实行权利登记制。
3．革命根据地、解放区的地籍工作
中国共产党领导的革命根据地的地籍工作是与土地制度改革紧密相联的。在井冈山和中央革命根据地，1928年12月颁布了我党历史上第一个较完整的土地法《井冈山土地法》，1931年12月的《中华苏维埃共和国土地法》，1932年到1934年的查田运动等，均进行了土地调查、清账等地籍工作。抗日战争时期，配合减租减息，开展了粗线条的土地调查。抗战胜利后的1946年5月4日，党中央发出了《关于清算减租及土地问题的指示》(即“五四指示”)，至1946年底，土地调查、登记发证、建土地台账等工作积极开展起来。1947年10月，《中国土地法大纲》公布施行，它是一个彻底而比较完善的土地革命纲领，使解放区的土地改革运动进入了一个新阶段。据此，解放区开展了土地清丈、划界埋桩、确权登记发证、建立土地台账等项地籍管理工作。
(三) 新中国成立后（1949年至今）
新中国成立后，1950年6月30日，颁布《中华人民共和国土地改革法》，结合土地改革，全国大部分地区普遍开展了土地调查、土地清丈、划界、定桩、登记和颁发土地证等工作。党的十一届三中全会后，特别是1986年以来，党和政府对土地管理工作重视程度不断提升，地籍管理工作极大发展。相继开展了全国土地利用现状调查(详查)、城镇地籍调查、村庄地籍调查、土地变更调查、土地登记、土地统计、土地利用基础数据库建设、土地利用动态监测等一系列地籍管理工作和基础工作，出台了一批地籍管理办法和技术标准、规程，地籍管理初步走上现代化管理的轨道。目前，我国地籍管理工作体系不断完善，正在向规范化、制度化、现代化、信息化的方向发展。建国以来，地籍管理制度的形成和发展大致经历了三个时期。
1．建国以后至1978年
1949年10月1日中华人民共和国成立。《共同纲领》规定：“要有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。”1950年11月政务院发布了《城市郊区土地改革条例》，内务部发出了《关于填发土地房产所有证的指示》。
1951年7月颁发了《农业税查田定产工作实施纲要》，查田定产工作是新中国成立后第一次规模较大的地籍清理工作。 1958年全国范围的人民公社化运动，公社化初期，全国掀起了一场进行农村人民公社土地规划的热潮，为实施规划，开展了大规模的农田水利基本建设和群众性的土壤改良工作。1958—1966年开展了全国性的第一次土壤普查鉴定工作，在此基础上，各地编写了土壤志，绘制了土壤图，查清了低产土壤类型，为科学种田提供了基础资料。此外，继续进行荒地调查，局部地区进行了土地适宜性评价等工作。
1962年9月27日公布了《农村人民公社工作条例修正草案》(简称人民公社六十条)，对农村人民公社进行了整顿。人民公社管理体制实行了统一领导，分级管理，经济体制上实行以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有制。
1966--1976年“文化大革命”期间，地籍管理处于无政府状态管理状态。这一历史时期，由于公社化时期受“左”的路线的影响，以及“文化大革命”时期极左路线的倒行逆施，使处于新生时期的地籍管理事业严重受挫。
地籍管理机构建设方面，建国初期在中央人民政府内务部设地政司，主管土地登记、发证，土地估价，调解土地纠纷等。城市人民政府的地政局或处负责房地产登记等工作。1955年政务院改为国务院后，在民政部设地政司；在各大行政区的行政委员会设地政处；直辖市人民政府设地政局，各省、自治区则在民政厅或财政厅设地政处。主要负责土地登记、权属转移等地籍管理工作。在城乡土地分管的情况下，耕地由农业部管理，1959年撤销土地利用局，改为土壤肥料局。城市用地分别由规划、房产、市政、园林等多个部门管理。房产管理部门结合房产调查开展了房地产登记；为合理征收农业税，财政部门建立了农业税面积台账；统计部门进行了不很精确的农地统计等。
2．1979—1997年
1979年春在全国范围内开展了第二次土壤普查工作。其方法是以公社为单位，对耕地、林地、牧草地、荒地进行全面调查。初步形成了我国的土壤分类系统，为土地评价、农业区划、土地利用规划、科学种田等提供了基础资料。
1981年公布《全国土地利用现状调查技术规程》(试行)。
1983年12月全国土地资源工作会议部署了土地详查工作以及开展详查的后续工作——土地登记、土地统计。1984年国务院《批转农牧渔业部、国家计委等部门关于进一步开展土地资源调查工作的报告的通知》，国家要求进一步查清全国范围的土地资源及掌握各类土地的数量和质量的变化规律。为此，在全国范围内开展了土地利用现状调查，同年，全国农业区划委员会颁布了《土
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地利用现状调查技术规程》。
1986年6月25日颁布了《中华人民共和国土地管理法》，明确界定了土地登记、变更登记、注销土地证、权属纠纷的处理及土地调查统计等项内容，地籍管理有了法律依据。
从1984年开始，在全国开展土地资源调查。自1986年国家土地管理局成立后，加快了调查进度，在分批开展和完成全国各县调查任务的基础上，于1996年10月31日又完成了统一时点的变更调查，并逐级汇总出了全国各类土地数据成果。土地资源调查历经了10多年时间，完成了一项可载入中华民族史册的浩繁工程。
自1987年以来，在全国城镇开展了国有土地使用权的申报工作和城镇地籍调查，在此基础上，进行了土地登记、发证工作。同年国家土地管理局与国家统计局共同制定了土地统计报表制度。同年印发《土地利用现状调查技术规程》补充规定，增加了权属界线调查的内容
1989年12月,通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，修改后的《土地管理法》第2条中规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。为推进城镇土地的有偿使用，1989年开始，在城镇开展了土地定级估价工作。1989年8月制订了《农用土地分等定级规程》(征求意见稿)；1989年9月发布《城镇地籍调查规程》、《城镇土地定级规程(试行)》；1989年11月发布并实施《土地登记规则》，并于1995年进行了修改；1992年公布《日常地籍管理办法(农村部分)》(试行)；1993年6月发布《城镇土地估价规程》(试行)；1993年7月发布《土地利用现状调查地(市)级汇总技术规程》等等。这些规程、规则、办法为全面开展城乡地籍管理工作做了必要的技术准备，为进一步健全和完善地籍管理制度，使地籍工作逐步走上全面科学管理的轨道奠定了基础。
地籍管理机构建设方面，1979年农业部首先恢复了土地利用局，主要管理农业用地。1980年春，在全国农业区划委员会下设立了土地资源专业组，负责制定土地资源调查技术规程。1981年中国土地学会成立，标志着中国土地科学研究春天的到来。为加强土地管理，国务院责成农牧渔业部设置土地管理局，归口管理全国土地。1982年5月土地管理局成立，下设地籍、土地资源、土地利用和建设用地、肥料等业务处。地籍处主要负责土地登记、土地统计及土地评价等工作。1986年3月《中共中央、国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》中明确指出：“为了加强对全国土地的统一管理，决定成立国家土地管理局，作为国务院的直属机构。国家土地管理局负责全国土地、城乡地政的统一管理工作”。1986年8月1日国家土地管理局成立。下设地籍管理、土地利用规划、建设用地管理、监察等业务司。
3．1997年以来
1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议修订通过了《中华人民共和国土地管理法》，并于1999年1月1日起施行。《土地管理法》规定：“国家建立土地调查制度”；“国家建立土地统计制度”；“国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测”等。根据修订后的《土地管理法》，国务院于1998年12月又发布了《土地管理法实施条例》，并自1999年1月1日起施行，从法律上规定“国家依法实行土地登记发证制度”、“土地登记资料可以公开查询”。
从1999年起，在全国范围内对城镇国有土地进行了一次全面的土地证书年检工作，进一步明确了土地使用权，保护了土地使用者的合法权益。同年启动了65个50万以上人口大城市的土地利用动态遥感监测，进行了大范围遥感技术与土地变更调查的结合，增强了运用新技术对土地变更状况的监测力度。同年9月由国土资源部发布了《土地利用动态遥感监测规程》。同年，在全国完成了土地变更调查数据预报工作，预报准确反映了土地利用变化趋势和主要特点，为领导和有关部门及时调整工作重点、采取政策措施提供了重要依据。
2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过《物权法》，并自2007年10月1日起执行。《物权法》确定，国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。2007年11月28日国土资源部第5次部务会议审议通过《土地登记办法》，并自2008年2月1日起施行。
2006年国务院印发了《关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发[2006]38号），决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查。第二次全国土地调查由国家统一部署，分步实施，重点和急需地区优先进行。以2009年10月31日为调查的标准时点，统一进行变更调查数据更新，向国土资源部汇交成果，由国土资源部汇总形成第二次全国土地调查基本数据。2010年以后，全国每年进行一次土地变更调查，保持调查成果的现势性。
2008年2月7日，颁布实施《土地调查条例》，这是依法规范土地调查工作、加强土地管理基础建设的重大举措，是我国土地调查工作进一步法制化、规范化的重要标志。《条例》对依法、科学组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，都具有重要意义。
地籍管理机构建设方面，1997年国土资源部成立以来的地籍管理为适应市场经济机制的需要，在新一轮调整机构中，国务院于1997年将国家土地管理局与地质矿产部、测绘局合并，成立国土资源部。下设规划、耕地保护、地籍、土地利用、开发、储量、环境、勘查等业务司。地籍司设土地登记、土地权属、土地调查、土地监测与统计等处。
例题：1979～1985年，这一阶段进行了第 ( )次全国范围内的土壤普查。 A．一 B．二 C．三 D．四
答案：B解析：1979—1985年，这一阶段进行了第二次全国范围内的土壤普查。
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第十一讲 2010年土地估价师考前辅导（精讲班）学习 （土地管理基础与法规） 土地规划管理 一、考试目的
测试应考人员对土地规划管理的概念和内容的理解与掌握程度。 考试大纲无变化。 二、考试基本要求
掌握：土地用途管制及土地利用总体规划的概念、目的、作用和内容； 熟悉：土地利用专项规划及土地利用详细规划的概念和内容； 了解：其他土地专项规划的概念和内容，土地规划与其他规划的关系。 三、章节框架
1．土地规划的概念与类型 2．土地规划的作用 3．影响土地利用的因素 4．土地可持续利用的准则 5．土地用途管制制度的概念 6．土地用途管制的作用和意义 7．土地用途管制的内容 8．土地利用总体规划的概念 9．土地利用总体规划的意义 10．土地利用总体规划编制原则
11．土地利用总体规划的内容 12．土地利用总体规划编制程序 13．土地利用总体规划的评审、报批、修改 14．土地利用专项规划 15．土地利用详细规划 16．土地利用规划实施与管理的途径 17．土地规划与其他规划的关系 18．土地利用计划 内容辅导
一、土地规划的概念
规划通常兼有两层含义：一是描绘未来，根据现在的认识对未来目标和发展状态提出构想；二是行为决策，即为实现未来目标或达到未来发展状态作出行动步骤的决策，从政府层面看，一般都需要对国家、区域和城市的社会经济发展和资源配置从总体上作出长期战略部署和安排。
土地规划是以土地资源的合理利用为核心，以最佳经济效益和社会效益为目标，根据区域社会经济发展和土地的自然、经济特性，对一定区域范围内的土地开发、利用、整治、保护所作出的具体部署和安排。其实质是对未来土地利用及其发展趋势所作的预先估算的过程。
土地规划体系是由不同类型、性质、等级、层次以及不同内容和时序的土地利用规划所组成，并形成相互联系的有机整体。完善的土地利用规划体系是科学编制土地利用规划、科学管理土地的基础。我国土地利用规划体系是在20世纪50年代提出的，当时是以农村土地利用规划为主，并参考苏联土地规划的体系，分为企业间土地规划和企业内土地规划，后来又把企业间土地规划延伸为区域性土地规划。
我国现行的土地规划是以土地利用总体规划为主体的一个多层次的规划体系，具体包括以下分类：
1．根据时限长短不同，土地规划可分为长期规划、中期规划和短期规划。一般来说，长期规划的年限一般都在10年以上，短期规划的年限少于5年，中期规划的年限5-10年。其中，土地利用总体规划属于长期规划，它是编制中、短期土地规划和年度用地计划的依据。
2．根据规划范围的大小，可将土地规划分为国家规划和地方规划。
3．根据行政区域范围的不同，我国将规划分为全国、省级、地市级、县(市)级、乡(镇)级五个层次。全国性土地利用总体规划应该为国家的宏观经济环境调控提供依据，它应该属于战略性、政策性规划。省级行政区在我国其区域范围都比较大，经济结构、产业结构、土地利用结构都比较完整，省级土地利用总体规划仍然属于政策性规划的范畴。地市级土地利用总体规划就其深度而言应属于政策性规划范畴，它是由省级规划向县级规划的过渡层次。县（市）级土地利用总体规划作为总量控制的最基本层次，属于管理型规划，重在定性、定量、定位的落实，提高规划的可操作性。乡（镇）级土地利用总体规划处于规划的最低层次，属实施型规划，规划成果以规划图为主，为用地管理提供直接依据。
例题：全国、省级、地市级和县级土地利用总体规划属宏观控制性规划，乡级土地利用总体规划是实施性、管理性规划。( ) （2008年《土地管理基础与法规》试题）
答案：×
解析：县（市）级土地利用总体规划作为总量控制的最基本层次，属于管理型规划，重在定性、定量、定位的落实，提高规划的可操作性。
4．根据分级管理的原则，土地利用总体规划可以分为行政区土地利用总体规划和跨行政区的土地利用总体规划。
5．根据规划的性质，土地规划可分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。土地利用总体规划图的比例尺大多是小于1：1万；而土地利用详细规划和专项规划，其比例尺往往大于l：1万。
土地规划与国土规划、区域规划、城市规划、农业规划、土地利用计划之间既有明显的区别，又存在着密切的联系。
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例题：按规划性质，土地规划可分为( )。
A．短期规划 B．土地利用总体规划 C．土地利用专项规划 D．土地利用详细规划 E．长期规划 答案：BCD
解析：按规划性质，土地规划可分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。 二、土地规划的作用
土地规划在强化城乡土地统一管理、生产力布局调整和产业结构优化、土地保护、土地利用方式转变以及对于缓解人口，增长、资源短缺、环境恶化与区域发展的矛盾等方面都具有重要作用。具体地说，其作用主要表现在对土地利用的控制、协调、组织和监督三个方面。
1．控制作用
土地规划是一个多层次的分级体系，不同层次的规划有各自的任务，起着不同的作用。但上下层次之间存在着紧密的联系，上一层次的土地利用规划对下一层次的规划起着控制作用，因此土地利用规划一般应该是自上而下逐级控制进行的，国家必须通过土地利用规划，控制部门、行业的用地结构和规模，对土地利用实行有效的控制。
2．协调作用
土地在人口、资源、环境三者中处于基础地位。土地是人类不可缺少的最重要的自然资源，同时也是自然环境的主体，土地资源的可持续利用是经济社会可持续发展的前提。我国人多地少的基本国情、经济社会快速发展的用地需求和改善土地生态环境的迫切需要，客观上决定了我们必须从长远和全局出发，综合协调、统筹安排各业、各类用地，妥善处理保护与发展的关系，实行土地用途管制，加强土地的宏观管理。正是根据这一客观需要，《土地管理法》强化了土地利用总体规划的法律地位和作用。可见，不能将土地利用规划简单理解为一项部门规划或地方规划，而是国家加强土地管理，统筹安排各业用地，保障经济社会可持续发展的一项重要措施。总之，通过土地规划，可以实现区域内人口、资源、环境的和谐统一。可以协调国民经济各部门、各行业土地需求的矛盾，保证各个产业之间的协调发展。
3．组织和监督
组织土地有效利用，是土地利用规划最基本、最主要的功能。通过组织土地规划利用，正确处理好土地开发、利用、整治、保护间的关系，达到合理分配土地资源、提高土地利用效益最大化的目的。同时，土地规划是土地管理的“龙头”和依法监督的基本依据。土地规划是法定的国家权力，是依法实行土地用途管制制度的重要依据。法律明确规定，基本农田保护区的划定、建设项目用地预审、农用地转用和土地征用审批、土地开发整理、土地执法监察等，都要以土地规划为依据。
例题：土地利用规划是对一定区域内的土地开发、利用、整治、保护所作出的具体部署和安排。其作用不包括( )。2009年《土地管理基础与法规》试题）
A．控制作用 B．协调作用 C．分异作用 D．组织和监督作用 答案：C
解析：土地规划作用主要表现在对土地利用的控制、协调、组织和监督三个方面。 三、影响土地利用的因素 1．自然因素
土地利用直接受制于自然因素的影响。这些因素主要包括气候、地貌、水文、土壤、植被、矿藏、景观和位置等。 2．经济因素
自然因素决定了不同土地利用的物质基础，而不同的经济因素则决定了土地利用的方式、结构及如何利用。经济因素包括经济发展水平、产业结构、投入水平等。
3．制度因素
制度、人口、法规、政策、教育、技术乃至风俗和宗教都对土地利用构成较大的影响。其中，土地制度、人口和国家政策对土地利用的影响尤其明显。
例题：影响土地利用的主要因素有( )。（2007年《土地管理基础与法规》试题）
A．自然因素和社会经济因素 B．社会经济因素和制度因素 C．自然因素、社会经济因素以及制度因素 D．总体因素、区域因素及个别因素 答案：C
解析：影响土地利用的因素包括： 1）自然因素。2）经济因素。3）制度因素。 四、土地可持续利用的准则
土地可持续利用主要包括以下准则：
1．生产性准则。生产性准则主要是指保持和加强土地的生产和服务功能。土地的一项重要功能就是为人类提供衣食住行的产品。无论是作为生态系统的土地，还是作为劳动对象的土地，土地利用的根本目标就是利用土地进行各类生产。
2．保护性准则。保护性准则要求保护土地资源的潜力和防止土壤与水质的退化。广义的土地资源包括大气、植物、动物、土
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壤等资源。持续的土地利用方式应该实现资源的有效利用和适宜的开发，资源的保护性一方面包括在代内对开发利用的资源采取经济、社会、行政、法律等措施使土地资源保持良性发展。另一方面，资源的保护性是指土地资源所谓分配实现代际公平，如果后代享有比当代更多的资源，或至少不能少于当代享有的资源，则实现了土地的持续利用。土地持续利用以耕地资源、土壤和水质的保护为重点。如农业用地的目标是保护耕地资源，工矿用地的主要目标是实现矿产资源的持续开采。
3．社会可接受性准则。社会可接受性是指某种土地利用方式能否被社会所接受，如果不能被接受，则这种土地利用方式必然是失败的。影响社会接受能力的因素有很多，如政策法规、政策保障、个体接受能力、团体的接受能力等，这些因素难以度量使得社会接受能力的直接度量比较困难，其中一项重要内容是收益分配的代内公平性和资源利用的代际公平性。如果土地收益的分配与占有人群之间的关系呈现正态分布，那么该土地利用方式具有收益分配代内相对公平性；如果少数人占有大量的土地收益，这样的土地收益分配是不公平的，如果过度开发或不合理的利用而损害了后代利用同一资源和环境的权利，那么这样的方式也是不公平的。
4．安全性准则。安全性准则也称稳定性准则，主要在于减少生产的风险程度，保障稳定生产。由于自然条件、社会、经济等因素的变动，土地生产难免会出现波动，持续利用的土地应该是在一定的时间尺度上使生产力的波动控制在一定的范围内，出现大的波动的土地必然是不稳定的。
5．经济可行性准则。经济可行性要求土地可持续利用并具有经济活力。人们利用土地的目的在于获得一定的经济收益，所以，如果某种土地利用方式在当地是可行的，那么这种土地利用方式一定有经济效益，其收益必须大于投资成本，否则肯定不能存在下去。土地持续利用需要考虑的经济含义是综合效益，是土地经济产出和外部经济性的综合，并非土地产品的价值。如果某种土地利用方式，如乡村土地城镇化，具有绝对的经济效益，但带来生态和社会的外部不经济性大于单纯的经济收益，则这样的土地利用方式依然是不可持续的。从经济学的角度考虑，土地持续利用要求投人产出比大于1。相对于一定投入，产出越大说明土地利用给予人类的回报越高。
五、土地用途管制制度的概念（掌握）
土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置，合理利用，从而保证耕地数量稳定。
土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，规定土地用途，明确土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性的管理制度。其核心是依据土地利用总体规划对土地用途转变实行严格控制。 按照土地用途管制的要求，对土地资源的利用，特别是各类非农建设占用耕地，就要严格按土地利用总体规划和年度计划供地，严格把好农用地转用、土地征收审批关，严格执行耕地“占一补一”的补偿制度，严格依法征地和执行征地补偿安置制度。
土地利用规划是实施用途管制的依据，而用途管制是落实土地利用规划的手段和措施。 例题：土地用途管制制度是( )确定的加强土地资源管理的基本制度。
A．《城市房地产管理法》 B．《土地管理法》 C．《建筑法》 D．《城乡规划法》 答案：B
解析：土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度。 六、土地用途管制的作用和意义（掌握）
国家实行土地用途管制的目的和作用在于强制性地严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，促进经济增长方式和土地利用方式由粗放型向集约型转变，保障粮食安全、保障经济发展、保障生态安全，实现社会经济可持续发展的目标。
在我国目前人地矛盾十分紧张的情况下，实施土地用途管制制度有其现实的必然性和重要意义。
1．土地用途管制制度是一种比较先进的土地资源管理制度。随着经济的发展，工业化和城市化程度提高，土地的不合理利用和浪费现象十分严重，必须强化土地利用的政府调控力度，逐步形成了以土地规划为依据，对土地用途变更实行严格控制的土地用途管制制度。
2．土地用途管制制度可以解决我国分级限额审批制的弊端。 3．可以实现利用整体效率最大化。
4．协调“吃饭”与“建设”的矛盾。土地是人类赖以生存和生活的基础，具有有限性和不可再生性的特点，因此，它是最珍贵的自然资源，最宝贵的物质财富。在征收土地时，必须坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，必须坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。
5．消除土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地的可持续利用。
例题：以下土地管理目的中，( )不是土地用途管制的目标。（2008年《土地管理基础与法规》试题） A．土地利用整体效率最大化 B．协调建没与保护的矛盾 C．消除土地利用中负外部性影响 D．确保被征地农民生活水平不降低 答案：D
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解析：实施土地用途管制制度有其现实的必然性和重要意义：1．土地用途管制制度是一种比较先进的土地资源管理制度。2．土地用途管制制度可以解决我国分级限额审批制的弊端。3．可以实现利用整体效率最大化。4．协调“吃饭”与“建设”的矛盾。5．消除土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地的可持续利用。
七、土地用途管制的内容（掌握） 1．按用途对土地进行分类
为实施土地用途管制，《土地管理法》将土地按用途分为三大类型，即农用地、建设用地和未利用地，不同用途的土地，其用途管制的具体内容不同。
（1）农用地用途管制
可分为农地农用管制和农地非农用管制两个方面。农地农用管制是使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的农用地用途使用土地，农用地内部地类变更必须依据土地利用总体规划，经依法批准后进行；农地非农化管制在于限制农地转化为非农地，特别是严格限制耕地转化为非农地。
（2）建设用地用途管制
是要按土地利用总体规划规定的用途合理使用土地；控制建设用地总量；城市建设用地规模符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地、不占或少占农用地；严格建设用地审批管理。
（3）未利用地土地用途管制
包括禁止不符合土地利用总体规划，破坏自然生态环境的土地开发；鼓励对未利用地进行科学的开发利用；鼓励对废弃渠道、公路、零星坑塘水面、盐碱地的利用，利用各种方式进行土地整理。
2．土地利用总体规划规定土地用途
国家通过法律途径赋予土地利用总体规划高度的调控权威。全国性和省级规划是在全国或省域范围内从宏观上统筹安排用地，重点是制定土地利用政策、确定土地利用约束性控制指标，确保各类用地结构、规模与布局的宏观控制，实现土地的合理利用。县、乡级土地利用总体规划依据上级规划下达的控制指标和本地的土地利用状况、自然条件、经济发展状况划分土地利用区，确定各区利用规模与布局，制定分区管制规则，为土地用途管制提供依据。土地利用总体规划划分的土地用途分区一般有基本农田保护区、一般农田区、园地利用区、林业用地区、牧草地用地区、城镇建设用地区、农村居民点用地区、工矿用地区、交通水利等基础设施用地区、生态保护用地区等。
3．土地登记注册土地用途
土地用途登记是土地用途管制的权利保障。实行土地用途管制，要求明确土地权利人的土地用途，进行土地用途登记，使权利人土地用途的权利内容在法律上得到保障。这样，即保证土地权利人的土地权利，又规定权利人土地用途义务，在土地权利登记中实现土地用途管制。城镇土地登记中土地用途主要分为工业用地、居住用地和商业用地，每类用地中还可以进一步细分。农村土地登记中土地用途主要有宅基地，乡镇企业用地参照城镇用地用途划分，农村集体土地所有权登记土地用途按土地利用现状分类用途和面积进行登记。
4．土地用途变更实行审批
农用地转用审批是实现土地用途管制的关键。建设需要占用农用地的，必须在土地利用总体规划确定的建设用地范围内安排，符合土地利用总体规划和产业政策的建设项目，按照法定审批程序和权限，依法批准后，方可将农用地转为建设用地；不符合土地利用总体规划的不予批准，确需占用的必须按《土地管理法》的有关规定，调整土地利用总体规划，并经原批准机关批准后，方可办理农用地转用审批手续。
5．对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚
国家制定严厉的土地管制法律，特别是对国家如何管理耕地应有法律依据，法律责任是土地用途管制的强有力后盾。对于非法占用土地，擅自改变土地用途的行为要按照《土地管理法》等有关法律法规严厉处罚。
例题：《土地管理法》规定，按用途划分，我国的土地分为农用地、建设用地和( )。(2000年土地管理基础试题) A．耕地 B．建设用地 C．已利用地 D未利用地
答案：D 解析：在土地管理法中，土地利用总体规划将土地分为三类，即农用地、建设用地和未利用地。 八、土地利用总体规划的概念（掌握）
土地利用总体规划是各级人民政府，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、整治、保护在空间和时间上所作的综合部署和统筹安排。
土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。土地利用总体规划是土地利用管理工作的“龙头”，是各级人民政府对土地利用进行协调和控制的重要手段。土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。土地利用总体规划的核心是确定或调整土地利用结构和用地布局，它的作用是宏观调控和均衡各业用地，重点是确定关系国计民生的土地利用约束性控制指标，实施土地
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利用宏观控制，划分土地利用区，为土地用途管制提供依据。土地利用总体规划的实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置，即土地资源部门间的时空分配(数量、质量、区位)，具体借助于土地利用结构加以实现。
根据我国行政区划，土地利用总体规划分为全国、省(自治区、直辖市)、市、县和乡五级。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。《土地管理法》规定：各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。
例题：县级土地利用总体规划由( )组织编制，其核心是确定和调整土地利用结构和布局。（2009年《土地管理基础与法规》试题） A．上一级人民政府 B．上一级土地行政管理部门 C．县级人民政府 D．县级土地行政管理部门
答案：C 解析：《土地管理法》规定：各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。
《土地管理法》规定：地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。
土地利用总体规划包括长期性、综合性、战略性、控制性、权威性等基本特性。 1．长期性
土地利用总体规划是国民经济和社会发展规划的组成部分，其规划期限应与国民经济和社会发展规划相适应，它必须对对与土地利用有关的重要经济活动的长期变化趋势(如人口变化、城镇化、工业化、农业现代化、旅游事业的发展等)做出预测，进而制定长远的土地利用规划。一般来说，土地利用总体规划期限在10年以上，可展望20～50年。为了便于规划的实施，其规划目标必须通过制定阶段性目标来落实，重点是确定5年的近期规划目标。
2．综合性
(1)从规划的对象上看，土地利用总体规划是针对规划区域内的全部土地资源，而不是某一类土地或某一局部土地。
(2)从规划内容上看，总体规划要对土地的开发、利用、整治、整理、复垦和保护，同时结合时间结构、空间结构和产业结构进行统筹安排、全面考虑。综合各部门对土地的需求，调整用地结构和布局，使土地利用符合国民经济和社会发展和环境保护的需要，以促进国民经济持续、稳定、健康发展。
(3)从规划的目标上看，土地利用总体规划强调的是综合效益的最大化，即兼顾经济、生态、社会效益的高度统一，同时正确处理局部利益和整体利益、近期利益和长远利益的关系，最终实现土地的可持续发展。
(4)从规划的协调范围看，它平衡协调国民经济各部门用地关系，而不是某一部门内的用地关系。 3．战略性
土地里总体规划在宏观上是一种政策指南，是一种战略部署。其战略性表现在它所研究的问题具有战略意义。 4．控制性
依据《土地管理法》第十八条规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”因此，规划总体目标是自上而下，层层控制。一切土地利用活动都是在宏观控制指标的控制下进行的。当然，下一级土地利用总体规划同时又是上一级土地利用总体规划的反馈，从而在全国范围内形成一个有机联系的土地利用总体规划体系。综合性和控制性是土地利用总体规划的本质特征。
5．权威性
《土地管理法》规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”从而确定了土地利用总体规划的权威性。
例题1：在下列选项中，( )是编制土地利用总体规划的主要依据。(2007年试题)
A．土地价格水平 B．土地供需状况 C．国民经济和社会发展规划 D．上一级土地利用总体规划 E．土地质量特征
答案：BCD解析：法规考核点。《土地管理法》规定，“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。 第十八条规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。
例题2：根据《土地管理法》的有关规定，编制土地利用总体规划的主要依据有( )。(2002年土地管理基础试题) A．国民经济和社会发展规划 B．国土整治和资源环境保护要求 C．土地供给能力及各项建设对土地的要求 D．上一级土地利用总体规划
答案：ABCD解析：《土地管理法》第十七条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。
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第十二讲 九、土地利用总体规划的意义（掌握）
编制和实施土地利用总体规划是解决各种土地利用矛盾的重要手段，也是保证国民经济顺利发展的重要措施。因此，土地利用总体规划对实现我国社会主义现代化建设具有重要意义和作用。
1．编制和实施土地利用总体规划是合理利用土地的基础
土地利用总体规划是与土地的自然条件、社会经济条件和国民经济、社会发展相适应的土地利用长远规划，因此它是合理利用土地的基础和依据。为防止土地利用的短期行为继续发生，使土地资源得到优化配置和充分利用，迫切需要编制土地利用总体规划，对土地利用的方向、结构、布局作出符合全局利益和长远利益的宏观规划，用以指导各个局部的土地开发、利用、整治、改良和保护，为改善土地利用环境、提高土地利用率和土地利用的综合效益创造良好的条件。
例题：编制和实施( )是合理利用土地的基础。(2000年土地管理基础试题)
A．土地利用总体规划 B．土地利用专项规划 C．国土规划 D．城市规划 答案：A 解析：编制和实施土地利用总体规划是合理利用土地的基础。 2．土地利用总体规划为国民经济持续、稳定、协调发展创造有利条件
土地是一切生产、建设和人民生活不可缺少的物质条件。过去我国土地利用无宏观长远规划，导致土地利用宏观失控的后果，已经为我们提供了深刻的教训。因此，中共中央、国务院提出了尽快编制土地利用总体规划的要求。
3．土地利用总体规划是国家实行用途管制的基础
国家实行土地用途管制。《土地管理法》规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”因此，国家实行土地用途管制制度，必须以土地利用总体规划作为基础和依据。
4．土地利用总体规划可以有效协调人地关系和各部门用地矛盾
我国后备土地资源不足，人地矛盾尖锐，要保证吃饭与建设的需求，协调各部门用地矛盾，保证国家“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的土地利用基本方针的贯彻落实，必须编制好各级土地利用总体规划，合理分配和高效利用有限的土地资源，改善生态环境，为各业发展创造良好的土地条件，实现国民经济稳定、协调、持续发展。
5．土地利用总体规划是加强土地利用管理的手段
土地利用总体规划是土地管理工作的“龙头”，它对土地利用具有宏观控制和指导作用。有了科学的规划，也就有了土地利用的总战略、总布局，土地管理工作就有了明确的方向和目标。
例题：土地利用总体规划是国家实行土地用途管制的基础。( ) (2000年土地管理基础试题) 答案：√ 解析：土地利用总体规划是国家实行用途管制的基础。 十、土地利用总体规划编制原则（掌握）
编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。根据《土地管理法》规定，土地利用总体规划的编制应遵循以下原则：
1．严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地
土地利用总体规划的重点是严格控制城市、集镇和村庄建设用地规模，严格控制对耕地，特别是基本农田的占用。各级政府要认真确定耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、新增建设占用耕地规模等重要用地指标，并通过土地利用分区，落实在土地利用总体规划图上。确保耕地占补平衡和基本农田不减少。
2．提高土地利用率
在土地利用总体规划编制中，要认真分析城乡各类用地，特别是建设用地的潜力，在此基础上严格控制城镇、村庄用地指标，促使土地集约利用，提高土地利用率。
3．统筹安排各类、各区域用地
土地利用总体规划要在国民经济和社会发展规划以及国家产业政策的指导下，在保护耕地的前提下编制，并认真听取各产业部门和各地区意见，统筹安排农、林、牧、渔、建等各业用地，在各区域间合理配置土地资源。
4．保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用
在土地利用总体规划编制中，要认真贯彻土地可持续利用原则，合理安排土地开发、整理规模与布局，对生态环境脆弱区、自然保护区、重要湿地等要切实加以保护，防止造成新的水土流失、土地沙化等土地退化现象的发生。
5．占用耕地与开发复垦补充耕地相平衡
在土地利用总体规划编制中，要体现占用耕地与补充耕地平衡。这不仅是指标上的平衡，还应在土地利用分区上得到反映。 十一、土地利用总体规划的内容（掌握）
《土地利用总体规划编制审查办法》经2009年1月5日国土资源部第1次部务会议审议通过，自二○○九年二月四日起施行。
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该《办法》从规划编制、规划内容、审查和报批等方面明确了土地利用总体规划应当包括的一般性内容、土地利用总体规划的编制原则、承担规划编制的单位应当具备的条件、规划的审查和报批程序。
1．土地利用总体规划应当包括下列内容： (1)现行规划实施情况评估； (2)规划背景与土地供需形势分析； (3)土地利用战略；
(4)规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等； (5)土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案； (6)土地利用的差别化政策； (7)规划实施的责任与保障措施。
乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。 2．省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容： （1）国家级土地利用任务的落实情况； （2）重大土地利用问题的解决方案； （3）各区域土地利用的主要方向； （4）对市(地)级土地利用的调控； （5）土地利用重大专项安排； （6）规划实施的机制创新。
3．市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容： （1）省级土地利用任务的落实； （2）土地利用规模、结构与布局的安排； （3）土地利用分区及分区管制规则；
（4）中心城区土地利用控制；其中，中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。
（5）对县级土地利用的调控； （6）重点工程安排； （7）规划实施的责任落实。
4．县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容： （1）市级土地利用任务的落实；
（2）土地利用规模、结构和布局的具体安排； （3）土地用途管制分区及其管制规则； （4）城镇村用地扩展边界的划定； （5）土地整理复垦开发重点区域的确定。
5．乡（镇）土地利用总体规划，应当重点突出下列内容： （1）基本农田地块的落实；
（2）县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实； （3）各地块土地用途的确定；
（4）镇和农村居民点用地扩展边界的划定； （5）土地整理复垦开发项目的安排。 6．土地利用总体规划图件，包括： （1）土地利用总体规划图；
（2）土地利用总体规划附图。其中，土地利用总体规划附图包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。 例题：土地利用总体规划附图不包括( )。（2009年《土地管理基础与法规》试题） A．规划现状图 B．专题规划图 C．规划分析图 D．控制性详细规划图 答案：D 解析：土地利用总体规划附图包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。
十二、土地利用总体规划编制程序（掌握）
编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。土地利用规划编制工作一般分为四个阶段：准备工作阶段、调研工作阶段、编制和调整方案阶段、规划审批和实施阶段。
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1．准备阶段
准备阶段的主要工作包括成立规划领导小组和规划办公室，拟定规划工作方案和工作计划，并报同级人民政府批准。落实规划经费和人员以及进行业务培训等。从业务角度看，主要内容是编制规划任务书和工作计划。
2．调研阶段
土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。调研阶段的主要工作是根据需要，在收集和调查有关文件、资料基础上，进行专项研究。并进行必要的外业调查核实。要进行专题研究的内容一般包括区位背景与发展态势分析，土地利用现状分析，土地适宜性评价，城镇化水平分析，土地需求量预测，土地利用问题、规划目标与战略确定等。
3．编制和调整方案阶段
（1）编制土地利用总体规划大纲
国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上,以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。土地利用总体规划大纲，包括规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。
（2）编制土地利用总体规划。国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。乡（镇）土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。
在土地利用规划的程序中，编制和调整方案是规划的核心。在上述调查研究的基础上，拟定用地指标，编制供选方案，确定用地分区和主要用地项目的布局，编绘总体规划图，编写总体规划报告。
（3）专题研究和论证。在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。
在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。
对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。
4．规划审批和实施阶段
规划报告编写完成以后，要履行审批手续，形成一个规范性文件。根据审批手续，国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批，最后由同级人民政府正式颂实施。
例题：土地利用总体规划编制程序包括( )。
A．准备工作阶段 B．调研工作阶段 C．编制和调整方案阶段 D．规划审批和公布实施阶段 E．公告阶段 答案：ABCD
解析：土地利用总体规划编制程序可因各地具体条件不同，所采用的规划模式不同而有差异，但一般可按下述步骤和方法进行：1．准备工作阶段；2．调研工作阶段；3．编制和调整方案阶段；4．规划审批和公布实施阶段。
十三、土地利用总体规划的审查、报批、修改（掌握）
土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。 1．土地利用总体规划大纲审查
土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。
土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。
2．土地利用总体规划审查报批
土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。
审查提交材料。土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：（1）规划文本及说明；（2）规划图件；（3）专题研究报告；（4）规划成果数据库；（5）其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。
审查时限要求。有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。
审查依据。国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：（1）现行法律、法规及相关规范；（2）国家有关土地利用和管理的各项方针、政策；（3）上级土地利用总体规划；（4）土地利用相关规划；（5）其他可以依据的基础调查资料等。
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审查内容。土地利用总体规划审查重点内容包括：（1）现行规划实施评价；（2）规划编制原则与指导思想；（3）战略定位与规划目标；（4）土地利用结构、规模、布局和时序；（5）土地利用主要指标分解情况；（6）规划衔接协调论证情况和公众参与情况；（6）规划实施保障措施。
报批。国土资源行政主管部门应当根据审查情况和相关部门意见，提出明确的审查结论，提请有批准权的人民政府审批。 3．土地利用总体规划的审批程序和权限
土地利用总体规划实行分级审批。按照《土地管理法》规定，有土地利用总体规划审批权的机关分别为：国务院、省级人民政府或省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府。
(1)报国务院批准的
①省、自治区、直辖市的土地利用总体规划。
②省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
(2)报省级政府审批的
国务院批准权限以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。 (3)授权审批的
乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。 例题：乡(镇)土地利用总体规划可以由( )人民政府批准。(2000年土地管理基础试题)
A．县级 B．市级 C．省级人民政府授权的市级 D．省级人民政府授权的设区的市级 答案：D
解析：乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市．自治州人民政府批准。
4．土地利用总体规划的修改权限
土地利用总体规划由于期限较长，在实施过程中因社会经济、科学技术的不断变化，在某些方面会变得不适应社会发展的要求，因此，在土地利用总体规划实施过程中，要定期检查执行情况，根据实际情况的变化来修编规划。由于规划的严肃性，规划的修编必须符合法定的程序。
根据《土地管理法》规定，修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改，修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府做出相应修改，并报原批准机关备案。
同时，为保证国家重点工程项目的及时用地，经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划；经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要修编土地利用总体规划的，属于省级人民政府的土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。但是，如果经省、自治区、直辖市批准的建设用地项目，改变土地利用总体规划是由国务院批准的，则仍需报国务院批准修改。
例题1：根据《土地管理法》规定，经批准的土地利用总体规划的修改，须经( )批准。(2000年土地管理基础试题) A．原批准机关 B．原批准机关的上级机关 C．地方人民政府 D．土地行政主管部门会同其他部门 答案：A
解析：经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准，未经批准的，不得改变土地利用总体规划规定的土地用途 例题2：根据《土地管理法》的规定，修改土地利用总体规划的，（ ）。 A．由原批准机关根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改 B．由原编制机关根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改
C．修改后的土地利用总体规划应当报省级政府批准 D．修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准
E．上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府做出相应修改，并报原批准机关备案
答案： BDE
解析：根据《土地管理法》第26条的规定，修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改，修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府做出相应修改，并报原批准机关备案。
十四、土地利用专项规划（熟悉） 1．土地利用专项规划的概念
土地利用专项规划是在土地利用总体规划的框架控制下，针对土地开发、利用、整治和保护某一专门问题而进行的规划。土地
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利用专项规划就其本质而言是土地利用总体规划的深入和补充，是土地利用总体规划的有机组成部分。
2．土地利用专项规划的特点 土地利用专项规划具有以下特点：
(1)针对性。土地利用总体规划是对土地利用全部过程进行的宏观控制，是对土地利用进行的全局性战略安排。土地利用专项规划是对规划区域的土地开发、利用、整治和保护中的某一专门问题或某一类型的土地使用问题进行规划，具有较强的针对性。
(2)局部性。土地利用总体规划的范围是规划区内全部土地，而土地利用专项规划只是规划区内的部分土地。
(3)实用性。土地利用专项规划具有综合性、战略性和指导性等宏观控制的性质，并对土地利用的某一专门方面的问题进行的规划，其内容、措施、解决的土地利用问题比较详尽，实用性和可操作性较强。
(4)灵活性。总体规划对专项规划的指导性、控制性决定了它在时序上要先于专项规划。但在实践中由于部门间用地矛盾突出或因特定区域的土地利用问题的急需，也可以在总体规划编制前，现行编制专项规划。而在总体规划批准实施后，也必然要有新的土地利用问题提出，届时编制的专项规划，既是总体规划的实施措施，也是总体规划的必要补充或修改正。
3．土地利用专项规划的类型
目前我国在土地利用专项规划方面，主要有以下几方面：
(1)土地开发治理类，主要包括土地整理规划、土地开发规划、土地复垦规划和土地整治规划等。 (2)土地保护类，主要包括基本农田保护区规划、自然生态保护区规划、土特产保护区规划等。 (3)建设用地类，主要包括城镇用地规划、城镇和村庄整理规划、水利、交通用地规划等。 4．几种主要的土地利用专项规划
(1)土地开发规划。土地开发规划是通过对地区内具有一定开发潜力和开发价值的土地进行自然、社会、经济评价，确定合理的土地开发利用目标、方向和方式，确定土地开发规模，制定实现开发目标应采取的措施和途径。如宜农耕地后备资源开发规划，沼泽地、滩涂的开发规划。
(2)土地保护规划。土地保护规划是指在一定的历史条件下，人们从保障自身利益或满足社会需要出发，为防止水土流失、土地退化、土地纠纷及不合理占用等，以一定的政策、法律和经济技术手段，对某些地块或区域所采取的限制和保护措施。如基本农田保护区规划、自然保护区规划。
(3)土地整治规划。由于人类本身和其他原因，对土地不合理利用，导致土地资源的破坏和退化，为了使土地永续利用，人为地创造土地生态的良性循环的途径和措施。如水土流失规划、盐碱地整治规划。
(4)土地复垦规划。对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，可以根据社会经济生态条件，确定土地可恢复使用目标和方向，所采取的一系列措施和方法。
(5)土地整理规划。主要指农村土地整理，即在一定区域内，依据土地利用总体规划，采用行政、经济、法律和以及技术手段，对田、水、路、林、村等的综合整治，调整土地关系，改善农业生产结构和生产、生活条件，增加土地可利用面积，提高土地利用率和产出率的技术措施。除此之外还包括城市土地整理。
例题：土地利用专项规划的特点，不包括( )。 A．针对性 B．固定性 C．局部性 D．实用性
答案：B 解析：土地利用专项规划特点包括：(1)针对性；(2)局部性；(3)实用性；(4)灵活性。 十五、土地利用详细规划（熟悉） 1．土地利用详细规划的概念
土地利用详细规划是在总体规划或土地利用专项规划的控制和指导下，直接对某一地段或某一土地使用单位的土地利用及其配套设施作出具体的安排，它是土地利用总体规划或土地利用专项规划的深入和细化。如农场土地利用规划、林场土地利用规划、村庄用地规划等。
2．土地利用详细规划的类型
从土地利用详细规划的作用来看，有两种类型，即控制性土地利用详细规划和开发性土地利用详细规划。 （1）控制性土地利用详细规划
控制性土地利用详细规划是政府为规范和控制土地使用者的微观土地利用行为而编制的有针对性的规划，详细规定各类土地的使用范围、使用界线、使用强度、利用要求、限制条件等。
目前我国控制性土地利用详细规划方面，主要包括以下类型： ①城市(镇)土地利用规划
城市(镇)土地利用规划的主要内容就是合理地确定城市用地的总体布局与功能分区，规定各地段各种用途的具体用地范围、用地强度、用地要求和用地限制。
城市(镇)土地利用规划在世界许多国家都是城市规划中相对完整和相对独立的一种规划，如日本的城市规划是区分为城市土地利用规划、城市设施规划和市街开发规划三部分的。我国目前对城市土地利用规划并无具体的单行法规进行界定，各城市也没有在
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城市规划中编制独立的城市土地利用规划。但从2008年1月1日起施行的《城乡规划法》中对城乡规划内容的规定和城市规划编制的实践中可以看出，城市土地利用规划是城乡规划最主要的内容。《城乡规划法》第十七条规定的城市总体规划、镇总体规划的内容共有六项，即：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。其中第三项主要是用地布局，第五项是禁止、限制和适宜建设的地域范围，都是土地利用问题，综合交通体系也有较大部分与用地规划相关，第六项即各类专项规划，也有相当一部分需要安排用地。而第一、二、两项内容，即城市、镇的发展布局，功能分区，既有指导用地的原则，也有一部分是对用地的直接安排。由此可以看出，尽管我国没有明文规定单独编制城市土地利用规划，但其内容基本都已包含在现行的城市规划之中。从长远的观点来看，城市土地利用规划应当成为相对完整独立的部分，以便地利用规划在城市规划中的基础地位，更有利于对城市土地利用进行全面合理的控制和引导。
②乡村土地利用规划
乡村土地利用规划的主要内容就是合理地安排各类用地，在总体规划的基础上，详细编定各地块的具体用途，并对各类用地的要求，限制条件等作出具体规定，以便能够为土地用途管制提供依据。控制性的乡村土地利用详细规划的重点应是保护农地，尤其是保护基本农田。乡村土地利用规划可细化为耕作田区规划、村庄用地内部规划、果园内部规划、养殖场内部规划、茶园内部规划等。
（2）开发性土地利用详细规划
开发性土地利用详细规划是为指导某一地段、地块或某一土地使用单位的土地如何进行开发利用而制定的具体规划。 十六、土地利用规划实施与管理的途径
土地利用规划的实施与管理必须对其实施过程进行有效管理，充分应用法律的、行政的、经济的、技术的手段，通过土地利用计划、建设项目审核等途几方面：
(1) 编制与实施土地利用计划。土地利用计划是土地规划的具体安排。编制土地利用计划后，更要强化计划的检查与管理，以保证各项用地按规划方案得以有效执行。
(2)建立实施规划的领导责任制。政府应把土地规划纳入国民经济和社会发展计划，层层建立实施规划的领导责任制度可以促进土地规划落到实处。
(3) 实行规划公告制度。土地规划经批准后，要充分做好规划的宣传、发布工作，尤其要重视做好乡镇土地规划的公告工作。 (4)建立建设项目用地的规划审查制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须经过土地管理部门用地预审。凡不符合土地规划、未通过用地预审的建设项目，其用地申请不予受理。
(5)加强对城市和村镇规划中建设用地规模的审核。根据《土地管理法》和《城乡规划法》，城市用地规模应符合土地利用总体规划。因此，应加强对城市规划人口规模和用地规模、用地布局及近期建设占用耕地面积等方面的审核，切实保证城市规划和村镇规划与土地利用总体规划相衔接。
(6)土地开发整理项目规划审查。要加强对各类土地开发、整理项目是否符合规划应进行规划审查，确保土地资源的可持续利用。 (7)严格土地利用规划的修改。要严格土地利用总体规划实施管理，强化规划和年度计划对土地供应总量、速度和结构的控制和引导作用。一般不得随意修改规划，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改规划的，必须报原批准机关批准。
(8)强化土地利用规划实施的监察管理。加强土地利用总体规划实施过程中的监察管理工作，加大对违反土地利用规划用地的处罚力度，利用现代科学技术手段进行土地利用规划实施的违法监察，将管理落到实处。
十七、土地利用总体规划与其他规划的关系（了解）
土地资源利用和管理不仅是一个自然范畴，同时也是个经济范畴，土地利用总体规划不仅是研究制约土地利用的生产力因素和生产关系因素，也不仅是研究土地利用的全部内容，而是着重研究土地资源合理分配和土地利用协调组织这一特殊的矛盾。它同国土规划、区域规划、城市规划、农业区划、土地利用计划之间既有明显的区别，又有密切的关系。
(1)土地利用总体规划与国土规划的关系
国土规划是从宏观角度对全国或地区国土资源的综合开发利用长远性、战略性的筹划。国土规划包括国土资源的综合评价，确定地区资源开发和经济发展方向，工农业生产布局，人口与城镇居民点规划，交通运输业规划，环境治理与环境保护规划等内容。土地资源是国土资源的一部分，因此土地利用总体规划与国土规划的关系中，土地利用总体规划与国土规划是局部与整体的关系，土地利用总体规划是国土规划中有关土地资源规划地深化和落实，国土规划的成果是编制土地利用总体规划的重要依据。
(2)土地利用总体规划与区域规划的关系
区域规划是指在一定区域内，对整个国民经济建设进行总体的战略部署，它以自然资源开发利用、工业布局、城镇建设为主要内容，也包括土地利用和合理布局在内的以行政区划为范围的区域规划，比如以行政区和经济区为范围的国土规划，各种等级和不同类型的农业区划等。区域规划是具体落实国民经济计划的重要手段和编制土地利用总体规划的基本依据。
(3)土地利用总体规划与城市规划的关系
城市规划是一定时期内城市建设的总体部署，其任务是确定城市的性质和规模，城市各部分的组成。选择各部分用地并加以合理地组织和安排，土地利用总体规划是对一定区域内全部土地在各业用地规模与布局的安排与部署。从规划区域的角度看，两者是
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点与面的关系，土地利用总体规划侧重与区域性的土地配置，控制城市建设用地总量，解决城市建设用地与农业用地之间的数量和空间配置关系；而城市规划，主要侧重于城市内部土地的合理利用，解决各类城市内部用地之间数量和空间的关系，它是在土地利用总体规划限定的城市用地范围的规划、布局。从规划的空间范围看，城市总体规划的范畴比土地利用总体规划小，两者是局部与整体的关系，城市总体规划的空间范围局限于城市建成区和规划区；土地利用总体规划的空间范围是整个区域或行政区划单位。
（4）土地利用总体规划与农业区划的关系
农业区划是按照农业生产条件、发展方向和组要增产途径的相似性和差异性，把一个国家或地区划分为若干不同等级的农业区域体系。农业区划是对农业生产空间分布的一种科学分类，是实现农业合理布局和制定农业规划的手段和依据。农业区划包括农业资源调整、农业区的划分和农业区的开发利用与合理布局。农业区划的成果是土地利用总体规划的基础之一，土地利用总体规划需要进一步在土地上落实农业资源的合理利用与布局。同时，土地利用总体规划对农业用地的规模与布局又有指导和控制作用。
（5）土地利用总体规划与土地利用计划的关系
土地利用计划是指立足经济发展规律和国民经济社会发展计划的要求，依据土地利用总体规划，从科学、合理用地的角度对区域未来一定时期内土地利用的开发和利用所作的安排。土地利用总体规划是编制土地利用计划的主要依据，规划在计划之前，计划是规划的具体落实。
十八、土地利用计划（了解） （一）土地利用计划的概念
土地利用计划，是指国家对计划内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。其中，新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地。
土地利用计划是土地利用总体规划的具体实施计划。编制土地利用计划的依据包括国民经济和社会发展规划，国家产业政策、土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际状况等。
土地利用计划一般由计划的文字说明和计划指标两部分组成。土地利用计划指标是土地利用规划目标和任务的具体化及数量表现。土地利用计划指标通常由两部分组成，即有关的用地类型和用地面积数量。
（二）土地利用计划编制的主要内容
目前，我国土地利用年度计划编制的内容主要包括新增建设用地计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标和生态退耕指标等。具体包括以下指标：
1．新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。其中，新增建设用地计划指标，分为城镇村建设用地指标和能源、交通、水利、矿山、军事设施等独立选址的重点建设项目用地指标。新增建设用地计划指标依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等因素确定。
2．土地开发整理计划指标。包括土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。土地开发整理计划指标依据土地利用总体规划、土地开发整理规划、建设占用耕地、实现耕地保有量目标等情况确定。
3．耕地保有量计划指标。耕地保有量计划指标依据国务院向省、自治区、直辖市下达的耕地保护责任考核目标确定。 4．生态退耕指标。指对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖的面积。 例题：国家规定的土地利用年度计划中包括的主要计划指标包括( )。（2009年《土地管理基础与法规》试题） A．新增建设用地计划指标 B．土地开发整理计划指标 C．征收土地计划指标 D．耕地保有量计划指标 E．收购储备计划指标
答案：ABD解析：土地利用年度计划指标包括：（1）新增建设用地计划指标；（2）土地开发整理计划指标；（3）耕地保有量计划指标。
（三）土地利用年度计划编制的任务与管理措施 1．土地利用年度计划编制的任务
土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。目前编制土地利用计划的主要任务包括：
①通过编制土地利用年度计划，实现土地利用总体规划的目标和任务。 ②合理确定各类用地的计划指标，调整土地利用结构、规模和速度。 ③研究制定用地计划的政策措施，保证计划顺利实施。 2．土地利用年度计划编制的管理措施 （1）土地利用年度计划的报批管理
①须国务院及国家发展和改革等部门审批、核准和备案的重点建设项目拟在计划年度内使用土地，涉及新增建设用地的，由行业主管部门于上一年九月二十五日前，按项目向国土资源部提出计划建议，同时抄送项目拟使用土地所在地的省、自治区、直辖市国土资源管理部门以及发展和改革部门。
②县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门，按照国家的统一部署，提出本地的土地利用年度计划建议，经同级
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人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门。省、自治区、直辖市的土地利用年度计划建议，应当于每年十月三十一日前报国土资源部，同时抄送国家发展和改革委员会。计划单列市、新疆生产建设兵团的土地利用年度计划建议在相关省、自治区的计划建议中单列。
③国土资源部会同国家发展和改革委员会，依照有关规定，在省、自治区、直辖市和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，提出全国土地利用年度计划总量控制指标建议。全国土地利用年度计划下达到省、自治区、直辖市以及计划单列市、新疆生产建设兵团。
④县级以上地方人民政府国土资源管理部门可以将上级下达的土地利用年度计划指标分解，经同级人民政府同意后下达。省级人民政府国土资源管理部门应当将分解下达的土地利用年度计划报国土资源部备案。
⑤土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。因特殊情况需增加全国土地利用年度计划中新增建设用地计划的，按规定程序报国务院审定。
⑥《土地管理法》规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。
（2）土地利用年度计划执行情况的考核
①县级以上地方人民政府国土资源管理部门应当建立土地利用计划管理信息系统，实行土地利用年度计划台帐管理，在建设用地审批的规划审查过程中确认并根据批准情况及时核销计划，对计划执行情况进行登记和统计，并按月上报，作为计划执行跟踪和监督的依据。
②省、自治区、直辖市国土资源管理部门应当加强对土地利用年度计划执行情况的跟踪检查，于每年九月份对计划执行情况进行中期检查，并形成报告报国土资源部。
③上级国土资源管理部门应当对下级国土资源管理部门土地利用年度计划的执行情况进行年度评估和考核。年度评估和考核，以土地利用变更调查和监测数据为依据。土地利用年度计划以每年1月1日至12月31日为考核年度。
④土地利用年度计划执行情况年度评估和考核结果，作为下一年度计划编制和管理的依据。对实际新增建设用地面积超过当年下达计划指标的，扣减下一年度相应的计划指标。
例题1：在县级土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内，为实施该规划而需要将700亩非耕地农用地转为建设用地时，应按土地利用年度计划分批次由( )批准。（1亩=0．0667公顷）（2007年《土地管理基础与法规》试题）
A．国务院 B．省级人民政府 C．地市级人民政府 D．县级人民政府 答案：B
解析：法规考核点。《土地管理法》规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。题目中非耕地农用地属于其他土地，因为是700亩“非耕地”农用地。此项目中，700×0．0667=46．69公顷，未超过70公顷，正确答案应为B。
此项目中，700×0．0667=46．69公顷，因此应由国务院批准。
例题2：土地利用年度计划应当包括( )等内容。(2000年土地管理基础试题)
A．农地转用计划指标 B．土地开发整理计划指标 C．耕地保有量计划指标 D．占用耕地计划指标 答案：ABC
解析：我国现阶段土地利用计划编制的内容主要包括农用地转用计划、耕地保有量计划和土地开发整理计划等。这些内容主要由下述指标体系构成：（1)农用地转为建设用地指标；（2)土地开发整理增加耕地指标；（3)生态退耕指标；（4)耕地保有量指标。
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