城市现代化理论的特征及指标体系

作者:王建武 出处:中国社会科学院院报

一是城市现代化的内涵及特征

城市现代化是现代化的组成部分。城市是经济、科技现代化的载体，是经济社会现代化的物质表现。主要包括：基础设施现代化；城市管理科学化；城市功能多样化；居民生活高度社会化；生态环境园林化；城市经济高效化；产业结构高级化；城市居民现代化等。

城市现代化发展包括4个阶段。一是现代化准备阶段，处于工业化初期，人均收入水平1000美元以下，第一产业占30%以上；二是现代化起飞阶段，处于工业化稳定阶段，人均1000美元～3000美元，产业结构类型为第二产业为主；三是基本实现现代化，处于信息化阶段或稳定阶段，人均3000美元～9000美元，二、三产业占80%以上；四是完全实现现代化，处于信息化或后工业化阶段，人均9000美元以上，第三产业为主。城市作为一个生产要素集中的结点，它具备经济发展的聚积优势和规模效应，城市里的经济发展也会改变一些传统的社会结构和生活方式。所以说城市现代化是一个国家的现代化先驱。城市现代化的内容主要包括：

1．经济是城市现代化的基础和推动力。经济是基础，经济也是城市现代化发展的一个推动力，只有经济上去了，城市现代化的发展才能得到更好的发展。

2．人民生活水平的提高是城市现代化的标志。衡量一个城市现代化的标志是看是否大大提高了城市居民的生活水平。生活水平的提高，包括：人均收入、住房、完善的医疗条件以及高度灵通的信息传输系统。

3．社会发展是城市现代化的要求。社会发展包括科教和文化以及人口的文化构成。

4．经济设施和环境是城市现代化的保障。完备的基础设施，包括城市的道路、交通、供水、排水、供气、供热等的标准化、配套化、齐全化，是城市现代化的后勤保障。生产中排出的废渣、废水、废气得到综合利用，变废为宝，生活垃圾的无害化处理。城市居民将生活在清洁、优美、舒适、安静和无害与健康的环境之中。

二是城市现代化的指标体系

1．城市现代化指标确立标准。衡量一个城市的现代化发展水平，必须要有一个明确的量化指标体系。制订城市现代化指标体系首先应当遵循的原则包括：综合性与系统性原则、以人为本原则、可持续发展原则、简明实用、可计量原则、世界性与时代性原则。

2．城市现代化评价指标体系。目前，学界关于城市现代化指标的研究正逐步深化，这里例举三种具有代表性的评价体系。基本代表如下。一是“社会进步指数”法。美国学者埃思蒂思用36个社会指标组成“社会进步指数”，对124个国家进行了综合定量评价。联合国开发署的《人文发展报告》只用3个指标，即平均预期寿命、成人识字率、实际人均GNP。很显然，这些指标所反映的是一种社会进步，是一种现代化程度。由于指标的确定不是依据想象，而是根据社会实际能力与需求，因此，任何指标只是现存现代化的

“移值性”的表述，即人们认识的现代化，是因为当代世界范围内的最先进的国家已经能够做到的。根据10个社会指标综合评价，综合得分前10位的城市是：蒙特利尔92分；东京90分；巴黎89分；大阪88分；费城88分；汉堡87分；芝加哥86分；柏林86分；伦敦85分；马德里85分；旧金山85分。美国社会学家英格尔斯提出了一个社会现代化的指标，也是人们常用的指标体系。二是中国社会科学院与香港大学合作的研究成果。我院与香港大学合作对当代世界范围的城市现代化水平指标，进行城市现代化数据指标体系再构建或寻找到一般特点，也就是说，目前世界最现代化的城市指标体系如下：（1）第三产业就业人员占就业人员总数的比例，70～80%以上；（2）食品支出占消费支出的比例，12～20%；（3）平均预期寿命，76岁以上；（4）每千人口医生数，10左右；（5）婴儿死亡率，4‟；（6）中学入学率，92%以上；（7）每户居民拥有住房间数，4～5间；（8）每百人拥有电话机数量，90部以上；（9）人均用电量，2000千瓦小时以上；（10）人口自然增长率，1‟以下。

三是中国城市经济学会提出的现代化指标体系

具体指标：一是经济发展，包括人均GDP、人均地方财政收入、工业企业总资产贡献率、人均固定资产投资额、人均实际利用外资；二是社会发展，包括非农业人口占总人口比重、第三产业从业人员比重、人口自然增长率（逆指标）、每万人口拥有专业技术人员、人均教育经费、每万人口在校大学生数；三是生活质量，包括城镇居民人均可支配收入、恩格尔系数（逆指标）、人均住房使用面积、人均生活用电量、每百人拥有电话和手机、每百户拥有电脑、每万人口医生数、平均预期寿命；四是基础设施及环保，包括用气普及率、人均道路面积、绿化覆盖率、空气综合污染指数（逆指标）、工业废水排放达标率等。

党校教授谈中国城市化:实现人口自由居住和迁移

作者:中央党校教授 周天勇 出处:经济参考报

不同的国家走过不同的城市化道路。西方发达国家的城市化道路由于历史条件不同我们无法重复，拉美和印度的城市化道路造成严重两极分化和大量城市贫民窟等社会问题，我们不能重复。东亚一些国家和地区的城市化道路与我国国情比较相似，有许多值得我国在城市化进程中学习借鉴的地方。但我们要走的路必定不可能与别国一样。中国的城市化之路，究竟应该怎么走？

不同的国家走过不同的城市化道路

东亚体面的城市化道路。东亚国家和地区在二战后进行的土地制度改革较为彻底，实现了耕地平均化，后来韩国和我国台湾地区都进行了土地集中的改革和调整。虽然今天其农村人口的比例已经下降到5%，但是，比起拉美、美国和欧洲，其家庭农场的规模平均也就在2公顷左右。放开人口流动限制，农村土地私有并且比较均匀，转移到城镇的农民在大量的小企业和服务业中得到了就业机会，加上农村的土地和住宅可以变现，加上政府对土地和房价的控制，转移的人口在城镇中有购买住宅的能力。1980年代，在土地和房价没有上涨前，台湾城市化水平已经达到65%，并且城市中85%的居民有了属于自己的住宅。韩国政府建造了250万套住宅，解决了四分之一人口的住房问题。东亚这些国家和地区，在人口大量向城镇转移初期，也存在一些贫民窟，后来随着政府财力的增加、人民收入的提高，政府逐步地进行了改造，使人民都有了体面的居住。

印度和拉美以“贫民窟”为主的城市化道路。印度和拉美，也是人口自由流动，转移人口的主要形式

主要是建立贫民窟。拉美土地集中度非常高，大量的农场采取公司式经营，农场平均面积比美国家庭农场面积都要大；而印度的土地改革很不彻底，农村家庭农场本来平均规模就很小，即使这样仍然存在着大量的无地农民。拉美和印度的农民，特别是无地农民，大量地向城市转移，城镇中政府又没有注意促进能大量容纳就业的小企业的发展，导致进城市人口的收入较低。于是，农民在农村没有土地资产可变现，在城市中没有增长较快的收入，政府财力又对低收入人群的住宅供给没有支持，结果只能使他们在贫民窟中安身。印度目前城市人口约占总人口的30%，而城市人口中约35%居住在贫民窟中。拉美各国，随着经济的发展，对贫民窟也进行了改造，并将其纳入提供公共服务的范围。

我国改革开放30年城市化实践的经验教训

中国城市化道路怎样走？改革开放30年来，在一些关键的战略、体制和政策上，实际没有进行细致的研究和规划。我认为，改革开放以后的近10年中，我们对农村人口向城市转移，仍然实行的是限制政策。20世纪90年代，政府才开始认识到农民向城市转移的重要性，但是，仍然怕农民进城后会引起一系列的社会问题。21世纪以来的10年，农民进城的种种限制才逐步被清理，然而，到现在还是不彻底的。

改革开放以来，中国走上了一条给未来积累巨大社会风险的城市化道路。可以这样总结：(1)人口的户籍没有放开，采取了转移人口临时居住证的制度，进入城市的农民工无法正常享受到城市教育、卫生、社保、低保等政府提供的公共服务，而且在正式单位就业、购置车辆等方面，受到层层限制；(2)贫民窟不允许存在，而城镇合法房的价格奇高，农民农村中的宅地不能从资产意义上退出变现，城市中劳动力供大于需又使工资收入增长缓慢，结果使转移人口进得来而留不下；(3)在城乡间形成大规模的流动人口，在城市内形成大规模工作不固定和居无定所的漂移(蚁族)人群，城中村、蜗居、集装箱、鸽笼、胶囊间等低成本居住方式也会大量出现，特别是从农村进城的80后、90后，以及未来的21世纪后，想让他们从城市中回到农村的一亩三分地上去，可能性越来越小，将会在城市中形成大规模的低收入而生活艰难、有一定文化而无信仰、心理极不平衡的、可导致社会动荡的危险人群；(4)由于农村青年源源不断地向城市转移，老年人不能随同转移，并且一部分农民工中老年后又返回农村，使得农村的老龄化实际上要快于城市，特别是未来20年到30年中，大部分村庄将会成为老年人为主的萧条衰败的地方。从比较的角度看，中国过去30年这样的一种城市化道路，并不比拉美和印度贫民窟方式为主的城市化道路优越。而且，目前的这条中国城市道路如果不进行调整，坚持走下去，结果无疑将会造成诸多社会动荡。

中国特色的城市化道路究竟应该怎么走

那么，中国未来应当选择、设计一种什么样的较为科学和优化的城市化道路呢？中国城市化的国情为：城市人口比例比同样发展水平的国家和地区滞后15到20个百分点；农村剩余人口还很多，到80%的城市化比率时，还需要从农村向城市转移5亿人口；2010年后，由于农村教育的发展，农村青年一代文化水平提高，他们追求新的生活方式和较高的工作收益，90后和21世纪后从农村向城镇转移的速度将加快；中国是一个社会主义国家，奉行收入和财富公平及其共同富裕的准则，不能形成两极分化，这是我们社会价值标准的底线；农村人口向城镇转移的人口众多和土地资源短缺，可利用的有效土地面积在云南腾冲到东北黑河一线的东南部，除去山地，为960万平方公里的1/4左右。据此，我们可以设计这样一种符合中国国情的城市化道路：

首先，改革户籍和人口管理制度，实现人口的自由居住和迁移。从人口管制方面，取消农村户口和城镇户口的管制制度，居民在城乡间和不同地区迁移，是公民的自由权利；人口管理，从目前的农村和城镇两类户籍管理加临时居住证制度，改革为人口和户籍按照中华人民共和国居民身份证加固定居住(在一个地区居住法定时长)；对于居民的城乡和地区间迁移，实行自由登记和备案管理；对中华人民共和国居民身份

证、教育学历、社会保障、纳税、驾照、护照、住所、就业、信用等信息整合，建立居民个人信息管理系统。

需要指出的是，收入差距和就业机会是调节利用率低地区的劳动力和人力资本向利用率高地区流动的机制，而人口流动则是实现劳动力和人力资本最优配置的最基本方式。是限制人口流动，在农村和落后地区分散投资，吸收劳动力就业，还是鼓励人口流动，将有限的资金投到城市，投到效益好的地区，吸收劳动力较充分就业？这是两种发展观。从经济学分析看，收入差距，就业机会差异，人口流动，最后使劳动力和人力资本资源利用的效率尽可能最大化，是市场经济最重要的机制和内容。

特别需要强调的是，人口流动是缩小城乡之间、地区之间发展差距，特别是缩小居民之间收入差距的重要途径。过去，人们总是想通过加大对农村和落后地区投资的方式缩小差距，忽视人口流动，甚至限制人们流动。其实解决城乡和地区间发展不平衡问题除了投资发展乡村和落后地区外，最重要的办法是农村剩余劳动力向城市转移，不发达地区的人口向较发达地区迁移。一是迁移到城市和发达地区的这部分劳动力和人力资本得以充分利用，其收入水平提高；二是迁移劳动力抑制了城市和发达地区工资过快增长，使其经济保持低工资成本竞争力；三是乡村和不发达地区过剩劳动力转移后劳动生产率提高，土地逐步规模化经营。因此，人口流动，是城与乡、发达地区和不发达地区都获益的社会经济过程，应当鼓励、保护和规范，而不应限制。阻碍人口流动的结果，必定是使城乡、地区、居民之间的发展和收入差距越来越大。

其次，在城市中工作和居住达到法定时间的所有人口，都享受同一城市均等的公共服务，不得有身份的制度性歧视。(1)就业和工作机会完全平等。比如，公务员的考试和录取，不能以毕业学校的本地生源和外地生源，或者本地大学毕业和外地大学毕业为由，对学生报名、考试和录取设置障碍。(2)接受教育的机会完全平等。义务教育不仅要服务于本地居民，还要对长住的新移民，包括新进的劳动人口的子女平等开放，减少农村留守儿童的数量，使中国青少年，不论出身，都能接受平等和良好的教育。(3)基本医疗卫生服务平等。我们现在的医疗卫生制度明显地分为二元结构，农村中是刚刚建立起来的新农村合作医保和医疗制度，城市中又分为行政公务医疗保障、事业和企业的医疗保险的保障，城镇其他如学生、无业人员等的医疗保障，而进入城市的农民工参保率极低。因此，这方面需要改革的，一是政府要加大对各级医疗机构的投入，并恢复一些医疗服务的公益性质；二是医保强制征储，在能随人口迁移和在不同地区间转续的基础上，逐步由中央统筹管理；三是财政对由于农村人口向城市转移而形成的医疗保障金缺口，要有一个预测，需要拨款进行弥补。(4)基本社会保障平等。对于转移进入城市的新移民，工作和居住够法定时间的，社会保障费改税，强制由税务部门征储，养老等保障逐步实现由中央统筹管理，预测农村向城市转移人口的速度、规模和结构，加大政府财政对社会保障缺口的弥补，并且将所有达到法定工作和居住时间的居民，均纳入居民生活最低保障的范围。(5)其他公共服务平等。包括交通出行、水电气服务、环境卫生、生活物价等方面的服务、补贴等等，达到法定工作和居住时间的人口，都有平等享受的权利。

再次，改革土地、地方财税和住房制度，让农村转移入城市的人口拥有体面的家庭、能够团聚的安居住房。许多学者在研究中国的城市化时，注意力集中在户籍管制方面，似乎只要户籍制度改革了，人口就可以自由迁移了。这种讨论很不全面。实际上在临时身份证制度实行和企业自主招工后，人口的居住和就业已经没有太大的障碍。关键的问题在于，农村迁移人口进得城来，却因固定永久居住不能解决而留不下。我们不能再走印度和拉美以“贫民窟”方式转移农村人口的老路，来实现中国未来的城市化，我们也不能再沿着过去30年走过的农村人口城市化的道路走下去，我们需要学习的是东亚模式中一些国家和地区实现城市道路的迁移和居住方式。

需要我们考虑的是，农村人口向城市迁移，从经济学上讲，有进入的制度、文化、技能等等障碍，特别是进入的居住成本障碍，也有从农村退出的代价，即存在着退出障碍。如果我们顺着这样一种思维方式

去思考解决问题的出路，那么，中国未来城市化道路应该在保证进城人口“留得下”上下功夫：(1)在城镇中不断地鼓励创业，发展小企业，扩张服务业，使进入城市的人口中，中等收入人口增多，因失业而贫困的人口减少，并且因劳动力需求量大而劳动报酬持续上升，使进入城镇的大部分人口有支付长期租用和购买基本住宅的支付能力。(2)政府要调控土地和住宅的价格水平，使其上涨的速度低于进城农民工收入的增长速度，从而使支付能力与住宅价格水平相适应。(3)进入城市农村人口在农村的资产，包括承包的耕地、林地、草场和宅基地等，应当有较完善的退出机制。一是对交通水利、独立工矿、城镇建设占用的农民耕地和宅基地等，应当合理补偿；一些基本农田中的宅基地，可以采取复垦、调换的办法，给以合理补偿。二是允许农村耕地流转，地方和中央政府应当建立村庄整备基金，对复垦的宅地给以收购补偿，鼓励农民退出农村。这样，既使进入城市的农民有了一定的资产变现收入，成为在城镇中购房的一部分支付能力，也使农村中的土地得以顺利退出，减少城乡两栖居住和村庄不能被整理带来的土地浪费。(4)政府除了对地价和房价进行控制外，需要财政投入，建设廉租房，对于廉租房和安置房等小区，要科学规划，监督建筑质量，形成较好的社区环境，要提供适当的公共服务，避免其“贫民窟”化。

如果不准备用贫民窟的方式解决农村人口进城后遗留下来的问题，收入增长速度、房价上涨指数、农村资产的退出变现、政府对少部分人群提供住宅等，是解决农村人口进入城镇后的四个关键点。需要指出的是，假如房价比居民收入增长快，农民退出农村的资产不能变现，对极低收入的农民政府不提供住宅，政府又不允许形成贫民窟，则根本不可能避免中国农村人口转移进城镇后的两极分化。

未来中国的城市化格局

随着发展水平的不断提高，人口城市化的比率不断上升，未来中国的城市化格局为：

在人均G D P达到15000美元时，最低达到80%的水平；城镇中95%有劳动要求的劳动者，都能得到就业，实际失业率在5%以下；政府对每一个城镇人口均等地提供教育和卫生等公共服务，将绝大部分城镇人口纳入医疗和养老等社会保障之中，社会保障的覆盖率达到100%；在城镇生活的家庭中，80%的居民有自己体面的住宅；城中村、蜗居、鸽笼、工棚、集装箱式的居住方式逐步得以改造和消除，避免在城市中出现大面积的贫民窟；住宅社区中，物业管理完善，政府公共服务到位，居住和出行安全，环境卫生和优美，邻里和谐；人口不断减少的农村村庄，不断地被整治，土地得到复垦和集约利用，国家的耕地总面积从长期看得到扩大。我们的目标是，人民工作和居住方面安居乐业，生活方面安全舒适，环境方面卫生优美。

根据不同收入人群和不同阶段，对城镇居民和新移民的住宅需求进行分类解决。一是租住和购买居住合理配置。一些新进城市的居民，如从农村转移入城市的新居民，大学毕业新参加工作的居民，需要经常在地区之间流动工作的居民等等，开始或者经常以租为主，但是，考虑中华民族的传统，城市中大部分居民还是应当以拥有自己的住宅为宜，可能在农村人口大量向城市转移阶段，租住的比例高一些，而随着收入的提高和城市化的推进，购买住宅居住的比例应当逐步提高。二是政府支持解决与居民自己解决相结合。一些中高收入的城镇居民，包括一些有未来收入预期的城镇居民，其住宅应当由自己筹集资金，包括按揭贷款等方式自行购买。而对一些低收入者，政府可以通过低价供地、合作建房、供应经济适用房、提供廉租公屋等等方式解决。需要指出的是，一定要与政府的财政能力相适应，范围要适当，避免成为政府支出的沉重包袱，最后欲速而不达，失信于民。

政府在解决住宅问题中的作用。一是鼓励合作建房。欧洲许多国家鼓励居民成立住宅建设合作社，政府提供较低价格的土地，减免一些税收，由住宅需要者组成住宅建设和消费合作社，自己建设，大大降低了住宅成本。二是政府建设经济适用房，出售给中低收入家庭。在建设经济适用房时，政府降低土地的价格，减免一些税费，从而降低住宅的价格，以适应中低收入阶层的购买能力。三是建设廉租公屋，对无力

购买住宅的低收入和特别困难的家庭，一方面提供低收入家庭住房补贴，一方面提供廉租公屋，供其居住。

区别对待小产权房。考虑我国人多地少的现实，以及日后复垦的成本和难处，要禁止城镇居民到农村购买宅基地；但是，在5000人左右的大村子、小集镇和小城镇中，要集体土地直接进入住宅建设市场，即发展小产权房，以降低农民城镇化的住房成本门槛。国家在新农村建设中，财力应当重点支持大村子、小集镇和小城镇的基础设施等配套建设。

当然，我们在走这样的中国城市化道路时，要处理好政府调控与发挥市场作用的关系，要处理好短期中承认公共服务方面的二元差别与长期一定要实现人人待遇公平的关系，要处理好居民日益增长的需要与政府财力可能性之间的关系。但是，要实现以上三个格局的城市化，与我们的价值观以及城市化道路的正确选择，是密不可分的。

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拉美何以出现“贫民窟”

“贫民窟”现象可以说是“拉美陷阱”的基本表现。巴西的“贫民窟”闻名于世，里约热内卢的“贫民窟”大多集中在覆盖在50米至100米的山中央，比较密集，基本上都是外墙裸露的砖体结构房子，相对简陋，但都是一户一房，并且通电通水，生活垃圾也纳入城市收集处理系统。虽然外观要差些，但居住面积较大，巴西人把它们称作是“违章建筑”，因为这些房子并非政府提供，而是由贫穷人口自己建造的。但政府并不会去拆除，因为要拆掉这些房子，就需要为他们提供住处，所以政府是默认他们存在的。生活在“贫民窟”的人，白天在城里工作，收入总体不高，但同样享受国家提供的基本公共教育、医疗和失业救济等福利保障，并且接受城市的管理。由此看来，巴西“贫民窟”的人口已经融入城市，已经成为收入较低，但相对稳定的社会阶层和人口群体。引自黄祖辉：“拉美国家：告别贫民窟印象”。

（据《社会科学报》第1199期）

城市应该为民众提供更好的生活

印度新德里著名研究机构印度人居中心主任利伯汗先生在介绍印度城市化进程中的问题和应对方法时说，在印度，许多城市都有大量生活在贫困线以下的城市贫民，这些人生活在基础设施严重不足的环境之中。如何解决这一问题，已经成为摆在印度政府面前的一大难题。

随着城市化的发展，新德里就面临很多问题，如空气污染严重，绿化减少，城市人口增长太快„„在这些问题当中，最影响当地人生活品质的是交通拥堵不断加重，目前新德里已经成为世界上交通最拥挤的城市之一。要解决交通问题必须建立完整的交通网络。轨道交通是非常环保的交通方式，从发展可持续经济的角度来看，在大城市中建立以地铁为主的立体交通网络极为重要。在不久的将来，印度的所有大城市要建成地铁、轻轨、短程火车一体化的快速交通网，届时交通拥堵问题将在很大程度上得到缓减。

伴随城市化发展而来的问题还有房价持续上涨。新德里、孟买等印度大城市已经“跻身”世界住房供应最紧张的城市行列，不少城市的房价迅速上涨。由于城市空间有限，住房建设不可能无限制地扩大，因此，要缓解房价上涨的压力，必须加速发展城市边缘地带。

在印度，目前有三分之一的城市人口集中在23个大城市里，这造成印度大城市无限膨胀，而中小城市

发展缓慢。政府必须采取相关措施来引导城市的健康发展，例如限制城市人口规模，改变城市发展模式，摆脱依靠超级城市发展经济的方式等。

(据《国际在线》2010年3月23日)

拉美和东亚不同的城市化道路

中国社科院经济所副所长张平认为，拉美和东亚的国家工业化和城市化发展路径，对我们有启示意义。

拉美国家的自然资源非常丰富，这些国家在人均达到3000美元进入中等国家收入阶段后，都要面临一个城市化道路的选择问题。拉美选择的是快速城市化。大概在人均3000-5000美元的时候，他们就实现了78%的城市化率，这个水平和最高收入的发达国家一样高。他们仅用20年的时间，就完成了城市化。这个过程的一个显著特征就是“人口漂移”，失地农民大量涌向城市，并直接形成了大规模的城市贫民窟。这群人是有投票权力的，这导致他们的城市扩张的同时大量涌入人口得到必要的城市福利，政府从选票的角度必须不断追加给城市居民福利承诺和福利支出，形成了所谓民粹主义的经济体系。

由于拉美多是资源大国，各种类型的政府都不断提高福利水平，形成所谓拉美的“福利赶超”形象。这样拉美国家的第一产业发展很快，由于大量人口聚集在城市，有聚集效应，他们的第三产业、服务业是高度发达的，但他们的制造业则长期停滞，非常弱。这是拉美的城市化道路选择，这种选择使得拉美国家进入到中等收入国家后，一直处于停滞，即世界银行所称之为的掉入到“中等收入陷阱”。

东亚模式普遍采用的是集约化城市化模式，尽量压低城市化的速度，一直尽力地保持制造业的竞争优势。整个亚洲的基本情况是人多地少，资源匮乏，人多是优势，制造业特征是具有全球的扩张性特征，它不同于传统服务业是自我服务型的，只要有制造业竞争优势，多少劳动力都能转移到工业部门，它的市场是全球性的，不是内部的，这一点就决定了亚洲国家都要选择制造业来转移劳动力，中国也不例外。东亚奇迹的经济结构特征基本上是制造业强，服务业弱，城市化率低，居民的福利水平低。直到1997年亚洲金融危机后，东亚各国才建立起现代的福利社会保障体系，在此之前，基本上都是家庭养老制，政府对福利支出都不多，比如香港1997年后才搞“强积金”，而其当时的城市化率基本上是100%了

浅谈城市的发展机遇与挑战

出处:山西日报 康宝玲

“21世纪是城市的世纪，人人共有城市”1999年世界人居大会提出的口号正在逐步变为现实，世界正逐步向城市社会过渡,21世纪将是城市发展的重要时期。据联合国有关组织估计，到目前为止，全球有55%的人口居住在城市。

联合国副秘书长、联合国人居署执行主任安娜•蒂贝琼卡说过，要在城市中实现更美好的生活，有赖于物质——市民的基本生活需求；更有赖于精神——在人们心中培养一种地方情结、归属感和共同思维。理想的城市，是人类心灵的归属地。作为一个城市的参与者、见证者、建设者，我更加关注他的发展，更加关心它的未来。正在召开的上海世博会的主题“城市，让我们的生活更美好”，也让所有中国人对城市未来有了更美好的憧憬。

一、城市的快速崛起

城市化进程加快是“十五”期间经济发展的一个重要特征，是新时期我国经济发展的客观要求。自1992年以来，我国进入了以开发区和大城市建设为主的城市化阶段。

城市经济发展一方面为劳动者提供了劳动生产率更高的工作岗位，另一方面也为居民提供了更加丰富多采的消费产品和服务，因此从两个方面改善着人口的就业和消费面貌。而且还为社会文化的发展提供了更好的基础和更大的空间，为人民精神文化水平的提高创造了更好的条件。目前，我国城市化率已达45.68%，处于走向城市化国家的关键时期。未来5～10年，我国的城市化将呈现加快发展趋势。

时代的发展造就了今天的城市，城市也展示了时代的风貌。凭借山西得天独厚的经济实力和开放性的思维模式，太原在几年间迅速成为二线城市发展的代表之一。

做为山西省的省会，太原是我国中部一个以生产能源、原料为主要特色的重工业城市，是山西煤炭、焦炭、冶金、机械化工等产业基地的中心城市，在全国和全省经济发展格局中，有着独特的地位和作用。2009年，全市人均生产总值达到44，319元，比上年增长1.9%。太原这样的二线城市的迅速崛起，不仅吸引了世界的目光，也引起了众多有识之士的关注。

二、中小城市发展迎来契机

“最近几年，中国西部、中部地区经济增长速度超过东部，三、四线城市超过一、二线城市，这种局面有可能在较长时间里持续下去。”中央经济工作会议决定，加速这种趋势的进程，而合理的生活成本、改善的生活环境和正在增加的工作机会也吸引了不少中高端人才离开核心城市到二、三线城市寻求新的发展，这给中小城市带来了难得的发展契机。

事实上，目前一些大城市过高的生活与商务成本、暴涨的房价、过于拥挤的交通以及巨大的竞争压力已经使不少人转向生活成本不高、生存压力不大、更适合享受生活的宜居城市，不少人选择回到父母身边、回到自己的城市创业。资料显示，中小城市的发展机会是多方面的、前所未有的，中小城市的崛起将带来产业格局、企业营销策略甚至是投资策略的重大改变，不少有眼光的实业家和投资家，已经开始关注这种变革了。太原作为一个中等城市也迎来了多方面的发展机会，在沃尔玛进入后，家乐福这个世界零售巨头在一线城市跑马圈地已基本告一段落即将进入太原这个二线城市就是最好的例证。

其实，大企业对2、3线城市的觊觎远不止是零售业这一个行业。以前奢侈品只有在一线城市和少数二线城市有市场，现在太原也成为营销重点，而汽车市场的竞争也悄悄在中小城市展开；恒大、万达等地产商们争破头挤进太原这个市场。种种迹象表明，太原的城市发展不仅让人心动，也将在今后几年甚至几十年面临更多的机遇和挑战。

三、城市的发展趋势

随着城市化进程的加快，城市的发展模式和功能作用将出现一些新的变化，这是因为经济全球化的大趋势和世界范围内的经济社会可持续发展战略将对城市发展带来巨大影响。因此，未来中国城市将向国际化、生态化、现代化、低碳化的方向发展。

近30年来，由于生产力与国际分工的进一步发展，建设国际性城市已成为世界各国大城市发展的趋势。一些发展中国家包括中国在内也迅速加入国际经济大循环。国际金融业务不断扩大，促进了各国金融体系的国际化；现代化交通和通讯使空间概念大大改变，为国际化都市的发展提供了物质保障。国际化已成为城市发展趋势之一。

城市自身发展孕育了城市现代文明，促进了经济文化和科技的发展，并改变了人们的传统生活观念；与此同时，也造成空气污染、噪音污染、交通拥挤、用地用水短缺等一系列环境问题。20世纪中后期，发达国家开始重视城市环境问题，遏止了随着城市规模的扩大而环境日趋恶化的势头。中国正处于城市化快速发展时期，势必吸取发达国家的教训，防止“大城市病”的出现，保护城市的生态环境，提高城市自然和环境的承载能力，真正实现可持续发展的目标，城市生态化将是未来大中城市发展的必然趋势。

人民生活的现代化是城市现代化的本质，以交通通讯和能源供应为基础的高效能的城市基础设施是城市发展及其现代化的物质基础。只有实现了城市基础设施的现代化，才能实现城市现代化。未来的城市规划和建设，将加快城市基础设施网络一体化建设，协调市域、市际基础设施的衔接，形成未来城乡一体化的公共客运体系和公共电讯网络，大大增强城市辐射与吸引能力，并建设适应国际化需要的航空港、海港以及与之配套的高效、便捷、安全的区域交通网络。

四、城市面临的挑战

国家大力的城市建设投资是城市发展的前提。这些年，城市建设投资在逐年加大，“十一五”时期，国家给予城市建设四万亿，让人为之兴奋，即将开始的“十二五”，国家将要给予城市投资是12万亿，这无疑是城市发展最好的保障。

城市要发展，经济更要发展，城市的国际化，使城市充满了机遇，但是，市场经济也给予城市更多的、新的挑战。城市经济发展成了一场没有硝烟的战争。

城市的发展让我们倍感欣喜，发展中有隐忧，城市人口的急骤增加，能源的枯竭和生态环境的破坏等问题也威胁着城市的发展。大量地球无法消化的垃圾出现，生态环境系统遭受严重破坏。

目前，全球已有超过一半的人口居住在城市里，预计2050年全球将有四分之三的人口居住在城市里。未来的城市将建立在今日的挑战之上，正如城市未来馆的设计师卡门•布埃诺所言：“在当前的城市，就可以找到未来的影子。”人类不应该无节制地开发利用自然资源、继续破坏生态环境，未来城市的发展需要低碳与清洁模式。

除了生态问题，从现在到2020年,中国城市化需要将近3亿农民迁往城市居住和工作,因此城市就业问题成为城市化中一个不可回避的挑战,在中国城市就业中涉及到城市居民、新城市居民和准城市居民的就业问题,这个问题的解决必须通过立法和执法手段,启动城市和农村就业循环体系才能完成。

城市发展所面临的挑战是现实的，但人类的智慧是无穷的，正在发展的低碳经济和清洁能源、新型的零排放、无污染汽车、新型的核能和风能、太阳能等清洁能源的不断研究和应用......一个符合人类城市发展的新的蓝图正展现在我们面前。

五、低碳，城市发展的目标

在全球气候变化和能源紧缺的背景下，以低能耗、低污染、低排放为基础的低碳经济发展模式正被各国重视。加快低碳城市建设，不仅是顺应当今世界低碳经济发展潮流、积极应对全球气候变化的正确战略选择，也是深入贯彻落实科学发展观、加快生态文明建设、应对复杂多变国际环境、实现经济社会可持续发展、提升国际竞争力的重大战略举措，意义重大，刻不容缓。

太原是我国重要能源重化工基地，长期以来，粗放、落后、资源依赖型的传统经济发展模式虽然使该市经济稳步增长，但也使城市戴上了沉重的“黑”帽。

近年来，随着环保宣传的不断深入，市民环保意识的也不断提高，不少人自觉在用自己的方式参与推行“低碳经济”，低碳、绿色理念已贯穿到太原众多市民、行业、企事业单位与市民的日常工作和生活之中。而太原市通过构建绿色产业体系、出台绿色标准等一系列措施，也将推动低碳、绿色转型向社会各领域延伸。

专家表示，以城市为单元的低碳经济正风靡全球，低碳城市建设表面上看是为减少温室气体排放而在做努力，而实际结果是经济发展、能源消费、人类生活等方式的一次全新变革。推行低碳城市建设有助于我国从能源、资源、环境和气候变化等多重困境中“突围”，是实践科学发展观的重要手段。同时有助于我国实现经济发展和城市化的可持续“转型”。

我们相信，低碳经济会还给我们一个碧水蓝天的崭新城市。

目前，城市的绿色植被在大幅提高，人们生存的环境在提高，随着世博会的召开，城市的生活质量、城市的未来趋势，都更引起人们的关注。

以人为本，科学发展。城市需要更适宜居住的环境，更高质量的生活，这也反映了人类对城市发展前景的希望和渴求。北京奥运会、上海世博会的成功举办都向世界证明，中国正以她前所未有的发展速度和在世界政治经济国际事务中的影响和作用，令世人所瞩目。和平与发展、互促与共进，不仅是13亿中国人民的理想和信念，也是全世界的永恒主题。

中国城市化的全球地位和均衡模式

作者:中央财经领导小组办公室副主任 刘鹤 出处:第一财经日报

中国城市化将是未来20年驱动中国经济甚至世界经济增长的重要力量，明确的城市化战略能够推进稳定扩大内需、防止资产泡沫和抑制产能过剩，是中国短期宏观经济政策和未来中长期政策的重要结合点。

市场需求是全球经济最稀缺资源

[ 未来20年驱动世界经济增长的力量只有两个，中国的城市化和发达国家高技术的扩张 ]

仅从短期角度和用传统的新古典教义是不可能使世界走出危机阴影的。我们应该换一个视角，认真思考一些短期和中长期结合的战略性问题。

最基本的问题是，这场金融危机对全球的实质性冲击到底是什么？后危机时代全球最稀缺的资源是什

么？怎样为世界经济增长创造新的需求平台？

我的基本看法是，这场金融危机对全球经济的冲击，表面上是对经济增长速度的冲击，而实质上是对现存世界经济增长模式的冲击。危机发生后的事实表明，以往认可的世界经济增长模式运行的基础条件已经发生变化。原有的三角形增长格局已经无法持续，而新的全球化增长新格局尚在痛苦的探索之中。

在上一轮经济周期中，全球形成了美国提供市场、新兴市场经济体出口产品、资源富集国提供原油和初级产品的实体经济三角形分工格局，并相应出现了与各国国际收支状况相反的资本逆向流动局面。这个三角形格局，既是全球生产力国家经济向全球经济分工深化的结果，也是各国相对比较优势变化的结果。但新格局不无风险。

最大的风险是，支撑三角循环的基础并不牢固，全球经济过度依赖美国消费市场和美国货币发行数量。由于金融危机的冲击，美国高度负债的发展模式已经不可持续，由于资产泡沫破裂所导致的企业和个人债务去杠杆化将成为中期现象，这使得世界失去了巨大的市场增量，全球化中的三角形分工格局也失去动源。

在危机面前，不少人把全球化和国际分工视为元凶，为了自身的政治和社会利益，纷纷出台极其短视的贸易和投资保护主义政策，主要发达经济体也提出各种既不符合消费者利益、也不切合生产者实际能力的“再工业化”主张。

这些情况表明，全球经济总供求格局将继续失衡：收入下降和去杠杆化持久化使美国主导的消费市场在相当长时间内可能丧失动能，国际市场边际增量急剧减速；总需求减少，而一些经济体的“再工业化”则使总供给增加，在没有新的重大技术突破条件下，全球性产能过剩也会加剧。在超常规的宏观政策刺激下，短期危机可能出现缓解，但经典式的生产过剩危机不但没有消除，反而有所加剧。

众所周知，市场需求是经济发展的根本动力，如果没有足够大的市场需求，所有的短期经济干预都会变得毫无意义。可以推论，结构性的全球市场收缩将成为一个中期现象，可能在今后相当长的时间内，国际市场将成为后金融危机时代全球经济最稀缺的资源。

因此，我们必须从全球视角深入思考这样一个基本问题：未来的全球巨大市场需求可能在哪里产生？为加快形成这个未来的巨大市场，需要创造什么样的必要条件？更准确地说，需要创造什么条件使一个规模巨大的中等收入者阶层脱颖而出？现在看来，从全球主要国家的人口规模、人口老龄化状态、经济发展阶段、制度准备条件来分析，这个巨大的市场就在中国，而关键就在于稳步推进中国的城市化进程，使中等收入者规模稳步扩大。

粗略估计，如果中国在未来十年中等收入者比重达到政府提出的50%以上的目标，全球将获得一个大于欧洲市场规模的新大陆。众所周知，“金融巫术”引发了深度危机，而目前一些国家提出的“保护主义巫术”，则可能把世界引向新的灾难。唯独共同维护和创造中国的巨大市场，才是全球经济发展的正解。因此，放弃冷战思维，为了自身利益而推动中国市场发育的观点，确实值得发达国家的政策精英认真思考。

借此机会，我想重复自己在上世纪90年代初提出的一个观点：未来20年驱动世界经济增长的力量只有两个，中国的城市化和发达国家高技术的扩张。目前，共同应对气候变化的挑战对后者提出要求，而2010年中国加速推进城市化的政策，则使前者获得新的动力。

城市化是短期政策和中长期政策的结合点

[ 中国宏观经济政策面临的现实课题，是稳定扩大内需、防止资产泡沫和抑制产能过剩。孤立处理三个宏观问题中的任何一项都十分困难。 ]

2008年以来，面对国际金融危机的冲击，中国政府出台了一揽子经济刺激计划，在全球普遍陷入衰退的情况下，率先实现经济企稳回升，取得的成绩世人瞩目。但与此同时，中国经济也面临一些新情况新问题，突出的问题是，外部需求持续低迷和国内一些领域产能过剩并存，货币信贷投放规模较大和实体经济缺乏新增长点，使宏观经济面临资产泡沫化风险。

由于预期因素的主导，以本币数量增加为标志的资本净流入增大，加大了资产价格上涨压力。于是有人提出，中国有可能重蹈日本“失落十年”老路。不少国际学者列举了很多似曾相识的现象，如巨额贸易顺差、资产价格泡沫、公司治理方式和就业模式僵化等，证明中国有可能陷入与日本一样的困境。

我倾向于认为，出现这种现象是基本不可能的，因为中国与日本处于完全不同的发展阶段。比如：中国2009年的城市化率约为46.7%，而日本1988年的城市化率为62.1%，仅此一项指标，就可以看到中国仍有巨大的内部发展空间。

对于2010年及今后的经济政策来说，最为可喜的是，在推动城市化发展的问题上各方面终于获得共识。稳步推进城市化进程，是中国短期宏观经济政策和未来中长期政策的重要结合点。这是一项意义极其重大的决策。

中国宏观经济政策面临的现实课题，是稳定扩大内需、防止资产泡沫和抑制产能过剩。扩大内需政策的目的之一，是弥补外需减少进而创造新的就业岗位；但抑制产能过剩则意味就业岗位的缩减；同时，扩大内需意味货币供应量继续增加，而在微观经济主体面临投资方向选择困难且市场回报率不确定时，会更倾向于从事投机性的避险行为。由此看来，孤立处理三个宏观问题中的任何一项都十分困难。

稳步推进城市化则可能获得解决这三个难题的更大回旋余地。从需求角度看，城市化的推进将创造巨大的投资和消费需求。一方面，城市基础设施投资和住房投资需求将继续增长，另一方面，城市人口增加特别是中等收入阶层人数逐步上升，无疑会带来新的消费需求，对普通消费品、耐用消费品和教育、医疗等方面的需求将大大增加。

从供给角度看，城市化所带来的投资需求将有利于消化过剩的产能。在全球经济衰退的背景下，钢铁、水泥等行业存在大量过剩生产能力，将这些生产能力进行兼并重组和提高生产集中度是必要的，但不是解决问题的根本办法，强力推进也会使社会短期成本很高。城市化创造出的投资需求，是消化这些“过剩”生产能力的主要渠道。

更为重要的是，城市化创造的需求，将对产业结构的调整起到重要导向作用，基础设施、制造业、营销网及其他服务业的发展将获得更加明确的生产方向。从金融体系的资金状况来看，为了应对金融危机，2008年至2009年信贷投放量累计高达10万亿元，2010年前三季度信贷投放达到6.3万亿元，这是史无前例的。

已经投放的大量流动性需要有效消化。如果没有实体经济扩张的支撑，流动性过剩带来的可能是另一轮资产价格泡沫。在明确的城市化政策导向下，巨大的流动性可能不再过多进入到黄金、石油或资本市场，而是流入到与实体经济紧密关联的建设领域。这样，中国宏观经济就会出现完全不同的局面，城市化健康

发展恰恰能将流动性配置到恰当的实体经济领域。

推进“城市网”模式

[ 通过现代化的交通、通信体系，把一个区域内特大城市和中小城镇整合起来，形成城市网络，通过城市间基础设施一体化实现大中小城市的“同城化” ]

“均衡”的概念，以往只在微观经济学和宏观经济学中讨论。在微观含义上指的是价格均衡，这是供求双方在市场反复“讨论”后的结果；在宏观含义上指的是总供求均衡，主要是汇率、利率、物价和内外收支的均衡。总之，均衡是市场机制动态调整和各类市场行为主体反复选择的最终结果，在均衡点上反映的是个人、企业、政府的利益共识。

今天，中国城市化模式的选择也遇到了经济学上的均衡问题：即什么样的城市化模式可以使个人、企业和政府满意，并且与资源、环境承载能力相适应？试图用价格理论解释发展问题的经济学家多有建树，特别是刘易斯的二元结构理论和诺斯的劳动力数量理论都十分精彩。今天，中国的城市化模式选择也面临着供求价格的均衡问题。

长期以来，中国的城市化模式有大城市为主和小城镇为主的两派之争，双方的理由都很充分，相互争执不下，在实际政策执行中导致不少困惑，后来干脆出现了“宜大则大、宜小则小”的折中说法。

推进中国城市化的实质问题，是使农村剩余劳动力逐步转变为有就业、有住所、有社会福利和有文明素质的市民，并且逐步成为中等收入者。实际的情况是，首先，简单的特大城市发展模式走不下去。在现存的社会资源配置特别是教育、医疗资源配置条件下，具备资金、知识条件的群体大量涌进大城市，这使其进入门槛越来越高，特别是土地资源有限而购房需求旺盛，使大城市住房价格快速上涨，同时交通基础设施和教育卫生条件也难以适应城市人口密度的急速提高。

虽然大城市就业机会多，但生活成本高，农民工在新的发展机会和保证生活质量之间的选择十分困难，政府在接纳可以提供边际高产出率的人口和有效提供公共服务之间也面临两难选择。这种情况在很大程度上限制着城市发展进程。同样，中小城镇发展模式也走到尽头。遍地开花式的中小城镇，造成土地资源大量浪费、能源利用效率低下，也带来十分严重的生态环境破坏。国际市场条件变化，更使得中小企业难以扩大就业机会。人口达不到规模经济的要求，也限制着服务业通过相互提供市场而实现可持续发展。

大城市特别是特大城市转移人口“落不下”和中小城市“没人去”的情况表明，中国城市化模式面临均衡点的确定。在一系列复杂变量中，就业机会和价格剩余之间的均衡，是决定中国城市化模式的基础性供求变量。

说得更简单一点，这个均衡点就是农村转移人口个人资产负债表的平衡。平衡表的左边是在城市工作的收入预期，右边是以住房、教育和其他支出构成的生活成本，再加上储蓄节余和自我尊严的满足感等社会心理指标。这个平衡表的右项节余如果高于务农，就会有人口从农村注入城市。对这种状况，刘易斯已经做了类似场景的几何描述，这是理想的均衡状态。

但中国目前的情况是，由于对城市生活的向往和认同，即便个人资产负债表失衡，支出大于收入，仍然有大量的人口从农村向城市溢出，一部分人则成为个人资产负债表失衡的城市不稳定性新社会群体。这时，通过城市化均衡模式的创造，实现转移人口收支平衡，进而在社会稳定状况下有序引导城市化健康发

展，就成为极其关键的因素。

看来，以新古典学派的均衡理论仅仅依靠市场机制的作用是不可能达到中国城市化模式的均衡点的，政府也要发挥必要的作用，“看不见的手”需要“看得见的手”的帮助，要通过两者的有机结合，创造条件促进新的均衡。

正是由于这些考虑，我更倾向于加快建设城市网（City Networking）。我认为，“城市网”是均衡发展理念下的城市化模式，即通过现代化的交通、通信体系，把一个区域内特大城市和中小城镇整合起来，形成城市网络，通过城市间基础设施一体化实现大中小城市的“同城化”。

这样既能够实现大城市的规模效益，又可以避免单个城市盲目扩张带来的大城市病，既可以降低大城市生活成本，又可以避免小城镇缺乏就业机会的现象。

在这一模式下，大城市尤其是特大城市更多提供市场和就业机会，而中小城镇侧重为转移人口提供住房和教育、医疗等公共产品，这样的模式安排使市场行为主体、地方政府和中央政府都可以实现预期目标：个人收入增加、公共服务职能优化和国家发展战略顺利实施。

目前在我国的珠三角、长三角、京津唐地区，已经出现了这个良好的发展趋势，在欧洲、日本则有先例，这可能是国家需要的、也是农村转移人口可以接受的城市化发展模式，需要积极加以引导。

怎样推进城市化？

在推进城市化进程当中，重点要处理好几个相互联系的现实问题：

第一，新一代农民工在城镇落户问题。

应对国际金融危机冲击的事实可以证明，双向流动就业模式的假设是不牢固的。作为我国产业工人主体的2亿左右农民工特别是他们当中的年轻一代，长期定居城镇已成为不可逆转的趋势，部分农民转为市民是非常迫切的要求。我们必须切实采取有效措施，解决好农民工就业、居住、就医等问题，特别要解决好农民工子女教育问题，积极推进户籍制度和廉租房制度改革，这是明年扩大内需和维护社会稳定的必要条件。

第二，规划和启动“城市网”公共工程建设。

由于个人成本和社会成本高不可及，直接在大城市落户的思路在明年可能走不通。因此，应该在“城市网”的理念指导下，尽早规划和启动一批公共建设工程，加快大城市和周边中小城镇的交通、通讯等基础设施一体化建设，加快外围地区的廉租房建设，做好改善教育、医疗条件的规划方案，创造劳动力市场的均衡条件，使城市化发展导向与明年社会政策取向高度吻合。

第三，地方政府融资制度化。

实现城市化的发展模式需要巨额资金投入，这是作为城市化建设主体的地方政府在当前和未来一段时期内所要面对的主要难题。因此，从实际出发，形成一套适应中国城市化需求的投融资机制和监管体制，实现城市网建设的现金流量平衡，是推动中国城市化稳步发展的又一关键环节。土地融资模式在微观层面

似乎合理可行，一些地区的做法使当地政府和农民都比较满意。但最大的困难是，这种模式带来的宏观后果还不甚清楚，目前在耕地保护和农产品平衡点等基本问题上的争议还很大，因此要审慎对待，继续试验。地方政府通过商业银行融资的借贷模式存在财力支付风险，由于地方财政收入增速减缓，还本付息的压力较大，这种模式很难持续。因此，在社会主义市场经济改革取向下，建立正常的地方发债制度和适时推出物业税，可能是解决这一问题的正确选择方案。

第四，城市网和应对气候变化、建立资源友好型社会理念的结合。

中国近期经济政策的重点是促进经济发展方式转变。由于城市发展是中国扩大内需的主要载体，转变城市发展方式就成为转变经济发展方式的重要组成部分。因此，城市规划要体现科学发展理念，城市发展要努力依托服务经济，城市建筑、居民住房、公共交通要提高节能环保标准，城市绿化也要有碳汇效应。

第五，高度重视完善教育系统，加快教育体制改革。

教育改革严重滞后、教育质量不适应市场需求的判断，是久已形成但一直没有讲出来的社会共识。今后推动城市化稳定发展的真正制约，不仅是户口制度、住房条件等表面问题，提高人力资本对市场变化的适应能力才是稳步推进城市化的核心问题所在。因为中国推进城市化的目的，不是把农村的低收入者变为城市贫民，而是要在减少二元结构落差的历史过程中，努力扩大中等收入者比重。要从建设和谐社会的角度，深入认识教育的重要作用。在短期内，要通过完善培训制度提高劳动者技能。从长期看，更为重要的是加强基础教育、提高人口素质，这是实现城市化战略的充分和必要条件。钱学森教授的遗言，的确需要我们深刻反思并采取认真、大胆、扎实的改革举措加以落实，也只有这样，中国才有可能实现由世界工厂向全球巨大市场的转变。

城市化过程中农民工是首要问题

出处:经济观察报

城市化水平还不稳定

经济观察报：中国的城市化目前正处在一个什么样的阶段，中国的城市化发展有什么特点？

肖金成：目前中国的城市化处于一个快速推进的阶段。我们还没有达到世界平均水平，所以要追赶“补课”。

另外，世界金融危机以后，我国由外需导向为主，转向内外需求并重的发展思路，势必面临一个扩大内需的问题。内需为什么提不高？就是因为我们有大量的人生活在农村。农村的消费结构与城市不同，消费水平很难提高。

再次，城市化发展问题实际上还是一个国家竞争力问题。企业劳动力不足，会导致劳动力成本和企业运营成本的提高，从而导致在国际上缺乏竞争力，产业会选择向国外转移。

周天勇：目前中国的城市化水平呈现以下几个特点：第一，城市化发展水平滞后于工业化水平；第二，

城市化处于中期阶段。城市人口比例比同等发展水平的国家和地区滞后15到20个百分点；农村剩余人口还很多，如城市化率达到80%-90%，还需从农村向城市转移5-6亿人口；第三，城市化在未来的10年到20年中将呈加速发展势态。2010年后，由于农村教育的发展和农村青年一代文化水平的提高，他们追求新的生活方式和较高的工作收益，从农村向城镇转移的速度将加快；第四，放宽设市政策。目前我国设市管得太严，要实现城市化的飞速发展，未来要大量设市。

经济观察报：目前城市化发展存在什么问题？

肖金成：在城市化发展过程中农民工的问题是首要问题。第一，46.68%的城市化率实际上是有问题的，因为这个数据是按常住人口统计的，常住人口中包括了1.5亿左右的农民工，实际上这部分人并不是真正的城市人。他们只在城市工作，却享受不到与城市居民同样的福利待遇，另外，他们的工作场所不固定。从这一点来看我国的城市化水平是不稳定的。

第二，城市化过程中暴露的问题，如入学难、入托难、看病难、看病贵以及养老保险体制不健全等。养老保险转移接续是一个大问题，现在金融业这么发达还不能实现跨省转移，全国性的社会保障账户还没有建立起来，这不是技术难题，而是政府有关部门和地方政府不作为造成的。

第三，城市群的发展问题。现在中国还没有形成一个合理的城市体系，大城市产业集中度很高，中小城市产业吸引力不足。

周天勇：农村人口城市化的过程是，离得开，即农村资产能退出；进得来，进入城市没有制度上的障碍；有业就，能找到工作，有收入；留得下，即大部分进入城市的农村人口会有自己产权的固定的住所；享服务，即政府提供平等的教育、卫生等公共服务；有社保，老年和失业后，应当有社会保障。最大的一个问题是农民离不开，资产不能变现，舍不得农村的耕地、林地和宅地，再就是进得来，留不下。首先是就业的问题，然后是住的问题，最后是社会服务均等化的问题。过去的30年，我们城市化的问题可以总结为：一、户籍没有放开，由此转移进入城市的农村人口得不到城市教育、卫生、社保、低保等各方面的公共服务；二、贫民窟不允许存在，而城市房价很高，农民的宅基地不能变现退出，转移人口进得来，留不下；三、在城乡间形成大规模的流动人口，他们工作场所不固定，同时居无定所；此外，农村的老龄化快于城市。

农民工可以挥之即去，但能不能召之即来

经济观察报：中国应当选择和设计一条怎样的符合中国国情的城市化道路？

肖金成：当前首先要解决的是农民工市民化的问题。例如金融危机到来的时候，很多农民工返乡，假如有失业保障的话，就不用返乡，留在城里完全可以扩大内需。金融危机过去了，当企业得到新的订单时，农民工出现了短缺，珠三角出现了“民工荒”。从“民工慌”到“民工荒”，是政府没有尽到责任的结果。金融危机来了，农民工可以“挥之即去”，但能不能“召之即来”却很难说。

其次，农民工本地化。本地化指的是将农民工留在打工的地方，实现在哪儿就业就在哪儿落户。当然这还包括了将其家属转化成城市居民的需求。现在这46.68%里包含的1.5亿农民工，将来会带动近3亿人进城。

再次，是城市发展、产业布局问题。通过大城市的产业结构高度化，把制造业转移到中等城市、小城

市和小城镇。将来要把中等城市发展成为大城市，把小城市发展成为中等城市，把小城镇发展成为小城市。不同等级规模的城市均成为城市化的载体，提高产业承载能力和人口的吸纳能力。最后，要提高城市的公共服务能力，在子女就学、医疗卫生、养老保障等方面下功夫。

周天勇：根据中国城市化的特点，首先，要做的是改革户籍和人口管理制度，实现人口的自由居住和迁移。

其次，在城市工作和居住的所有人口，都可享受同一城市均等和公平的公共服务，不得有原住民与新住民的不同身份而有制度性歧视。

再次，改革土地、地方财税和住房制度，让农村转移入城市的人口有体面的安居房。印度和拉美以“贫民窟”方式转移农村人口；韩国和日本及中国台湾地区通过卖掉宅基地、耕地等土地增加政府收入，同时控制房价、快速提高居民收入，大力发展中小企业帮助农村人口的转移。

如果我们不准备用贫民窟的方式解决农村人口进城后留得下的问题，那么学习东亚模式中的一些做法，通过改善收入增长速度、房价上涨指数、农村资产的退出变现、政府对少部分人群提供住宅等，是解决农村人口进入城镇后的四个关键点。需要指出的是，政府将农民工的住房全部包下来，实际上在财政上是不现实的，是一种幻想。

中国尚未出现“逆城市化”

经济观察报：最近，在中国很多城市，尤其是东部沿海地区农民回流现象比较严重，有媒体称之为“逆城市化”，你如何看待这一现象？

肖金成：我个人认为这不是一种趋势，而是个别现象，现在还不到这个阶段。但是，如果我们现在不为农民工进城采取有效的解决措施，不能实现真正的市民化，有朝一日农民工就会不想进城，城市化进程很可能就会终止。2030年后有可能出现逆城市化。但是那是一个双向对流的过程。到那时因为交通条件的改善，农村环境、卫生医疗条件的改善以及社会保障一体化的实现，可能一部分城市人会选择去农村生活。

周天勇：现在说“逆城市化”的确还为时尚早。当前的现象是，来城郊买地的人多了，土地升值了，作为农民，相应的收益就更多，自然会有人选择将户口保留在农村。但在空间上来说，他们不可能到村庄去住，所以中国还不能称出现了“逆城市化”。

城市群是城市化发展的主体形态

经济观察报：你怎样看待城市群的兴起和形成，它对城市化有何影响？

肖金成：城市化的推进形成了新的城市体系，形成了多个城市群，成为城市化的主要载体。城市群中大城市的产业结构逐渐升级，中小城市的成本优势在逐渐强化，比如消费水平低、土地和劳动力成本低等，而通过交通网络的形成和改善，又能够弱化它们的区位劣势，有利于吸引产业转移。如果城市群里能实现城市的分工合作和功能互补，基础设施共建共享，对城市化就会起到促进和引领的作用，所以“十一五”规划指出：要把城市群作为城市化发展的主体形态。

周天勇：城市群的形成，是产业自然发展、转移的过程，是市场机制调节的结果。政府可以做的是完

善交通网络，合理引导城市群中的城市功能定位和分工，同时通过打破行政割据，实现城市间的更好合作，促进城市化加速发展。

经济理论界普遍认为，我国的城市化严重滞后于工业化，因此“十五”期间要全面加快城市化。我个人却认为，我国的城市化并没有严重滞后于工业化，主要问题在于就业结构的非农化水平较低，而人口城市化与就业非农化是基本一致的，并不存在严重滞后的问题。如果忽视以就业结构非农化的发展为基础，片面去加快城市化，不仅难以达到目的，还会导致以就业问题为中心的城市问题严重化。

我国的城市化并没有严重滞后于工业化

认为我国城市化严重滞后于工业化的观点，主要是以工业产值比重来衡量工业化的。然而，由于我国的工业产值比重片面演进，以此来反映工业化水平并不恰当。根据工业化理论和国际经验，在这种条件下，衡量工业化水平的主要指标应当是人均GDP水平或非农产业的就业比重；同时，与城市化进程直接相联系的工业化指标，也主要是非农产业的就业比重而不是工业的产值比重。从我国1952年以来近50年的经验数据看，城市化率的上升与工业产值比重上升的相关性较低，而与就业结构非农化的相关性则明显较强。

从国际比较看，以人均GNP水平作为衡量依据，我国的城市化水平与其他国家的一般变动趋势相比，与相近收入水平国家的数据相比，特别是与亚洲国家的相应数据相比，并不存在明显的偏差。

再从非农产业就业比重与城市化率的关系看，以非农产业的就业比重为衡量依据，我国的城市化水平与相近发展水平的国家比较也不存在明显偏低的问题。

因此，可以说我国的城市化进程并没有严重滞后，城市化率较低是与人均收入水平较低和非农产业的就业比重较低相一致的。

问题在于工业化的偏差而不在于城市化的偏差

与国际上的一般趋势比较，我国的城市化率远远低于工业产值比重，但问题不在于城市化的偏差，而在于工业化的偏差。

工业化引起产业结构的迅速转变，并通过这种转变带动城市化。在这个过程中，与城市化率上升联系密切的不是产出结构的转变而是就业结构的转变，因为就业结构的非农化才直接带动了人口向城市的迁移和集中。因此，产出结构与就业结构的变动关系，很大程度上影响着工业化对城市化的带动作用。而我国工业化中的问题，正在于产出结构工业化超前与就业结构非农化滞后的较大偏差。

这种偏差主要表现在：工业产值比重片面上升，超过了人均收入水平上升所引起的需求结构转变的要求；工业化过程中服务业发展滞后，影响了非农产业就业的增长。这些偏差导致工业化不能有效带动就业结构和消费结构的转变，从而带动城市化的进程。而城市化率主要随着就业结构的非农化而变动，则是一种符合经济规律的现象，即使这个进程相对缓慢，也不是城市化本身的问题。

工业化的偏差还表现在产业选择和地域推进上，即改革前的片面重工业化和改革开放以来的过度农村工业化，这两个方面导致产值结构转变与就业结构转变的偏离，影响了工业化的有规律演进及其对城市化的带动作用。因此，这两个偏差影响了工业化过程中就业结构的较快转变及其对人口城市化的带动效应。

只有加快发展第三产业才能加快城市化进程

工业化与城市化的变动关系，在工业化的不同阶段存在着较大差别。理论分析和实证考察表明，在工业化初期，工业发展所形成的聚集效应使工业比重上升对城市化率上升具有直接和较大的带动作用；而当工业化接近和进入中期阶段之后，产业结构转变和消费结构升级的作用超过了聚集效应的作用，城市化的演进更多地表现为非农产业就业比重上升的拉动。在这个阶段，非农产业就业比重的上升明显快于生产比重的上升，而这主要不是工业而是服务业的就业增长带动的。也就是说，当工业化演进到较高阶段之后，对城市化进程的主导作用逐步由工业转变为整个非农产业，就业结构的变化也越来越不同于产出结构的变化并起着更大的作用，这使服务业的比重上升对城市化进程产生了更大的影响。

我国城市化率较低的基本原因在于非农产业的就业比重较低。而非农产业就业比重低是由于服务业发展滞后，制约了非农就业的增长及其比重的上升。服务业的比重远远低于同等收入国家的水平，是我国工业化过程中的一个突出结构问题，也是导致工业化与城市化偏差的主要原因。与工业相比，服务业具有明显较高的就业弹性，并且随着经济发展水平的提高而不断增强对整个就业的带动效应（而工业则由于劳动生产率的较快增长而引起就业功能的相对下降）。同时，从我国“ 十五”至2010年期间经济增长和产业结构变动的趋势看，工业就业比重上升的空间已经较小，非农产业就业比重的较快上升只能主要依靠服务业的迅速扩张。因此，要加快城市化的进程，必须通过加快服务业的发展，来带动非农产业就业比重的上升。这是我国推进城市化的基本途径，也是促进工业化与城市化协调发展的中心内容。

服务业发展与城市化是相互依赖、相互促进的。服务业发展拉动非农就业增长而带动城市化率的上升，而城市化的加快也能够促进服务业的较快扩张。不过，从二者发展的逻辑顺序和长期进程来看，主要趋势是先有服务业的发展和就业的增加，再有农村人口的转移和城市化率的上升。而且，未来10年我国城市服务业扩张的空间很大，而城市人口的增长则受到城市就业增长的制约。从这个角度看，处理两者关系的基本思路应当是，主要通过加快服务业发展来带动城市化，而不是反过来，将重点放在依靠加快城市化来促进服务业发展上。否则，就可能导致城市化进程不能有效加快反而使现有城市问题（尤其是城市就业问题）严重化的后果。

城市规模问题是一个长期争论的命题。我国历来强调控制大城市规模的政策（简称规模政策），但是实施的过程却往往与之背道而驰，大上海已经够大了，偏偏又划出了浦东开发区。进入90年代以来，各大城市无不进行城市规划的大调整，而其总用地规模、大体上与经济规模一样的翻一番。一些大城市的规划目标要进入特大城市行列，据说有20多个城市的规划目标是国际化大都会“.还有为数不少的中等城市规划目标要进入大城市行列。因此，规模政策”变成了一句空话。其实，推动城市规模发展的动力是当地经济发展的活力、区位优势的显现和投资环境改善的一种合力，是难以阻挡的客观现象，对于即将迈步进入小康社会

的、有12亿人口的大国，尽管城市化的主渠道是走发展小城镇的道路，但在一个省区范围内有一、二个特大城市，有一批大城市和中等城市作为经济支撑点是十分必要的。当然也不能不顾客观条件，以不切实际的空想去代替科学的猜测，更不能以大规划之名而行大肆炒卖土地之实，或叫做吃祖宗老本，花子孙的钱。科学的做法应该是弹性规划，留足余地，阶段明确，分期实施，集中建设，紧凑发展。

城市化过程有起点也就有终点，不可能无限止的发展。从总体而言，当一个地区的城市化水平达到70%左右，总的城市（城镇）用地规模也就变化不大了。因此，城市规划必须从区域着眼，分析各种规模级城镇吸纳人口的可能性，同时科学猜测其相应实现的阶段性。这种规划还应该与基本农田保护规划相互匹配，而不是二张皮。所以，若讲控制规模实质必须付以明确的时空观念。时间应界定在我国城镇水平接近或达到70%左右，即将进入变化曲线的第二个拐点的时间，空间则应根据可持续发展的原则，既保证我国粮食的基本自给，又使城市可以弹性发展，进行平衡和布局，寻求可以拓展的备用空间范围。最近江苏省率先在全省范围内开展了把村镇建设规划区与基本农田保护区结合起来加以划定的工作，亦称二区“划定工作，很值得各地借鉴。

布局问题。城市的布局应该有二层内涵。一是指大的地域空间内的城镇分布均衡性问题。随着地区经济发展条件优劣的变化，在全国范围内必然出现城市分布疏密差异的不均匀性。我国东部沿海省区工农业经济基础条件较好，加之较早获得改革开放的优惠政策，因此近年来城市化速度也较快，同时这些地区人口密度相对较高，因此城市分布密度和规模趋向高密也是必然的。现在在长江三角洲、珠江三角洲出现所谓都市绵延带的新课题也是必然的。而大西北地区由于地广人稀，经济发展也受一定条件制约，即使今后城市化水平较高时，城市的分布密度也还会是偏低的。因此并不存在必须在全国范围同步解决城市布局平衡的问题。假如实行大规模的移民政策和企业搬迁政策，强制调整人口分布密度，实践证实收效甚微，甚至是得不偿失的。随着发达地区本身产业层次的升级，低层次产业必然发生梯度转移，与这种转移相伴随的结果，或者可能在一定程度上缓解这种不均匀性。

就某一特定地区而言，确实存在一个城镇体系的合理布局问题。因为不同规模级的城镇发挥的能级作用是各不相同的。我们希望的是最大限度地综合发挥各级城镇的效益，因此，要寻求合理的分工，尽可能避免重复建设和效益的抵消。每个城市发展的规模，还受自然条件的制约，如水资源、土地资源——非凡是基本农田保护政策的制约，环境容量的制约等。城镇与区域内可能形成的基础设施网络关系密切。如陆路、水路、航路等交通条件，通讯条件、电力供给条件等。还有城镇本身的特色产业、旅游资源、历史文化等等是否有优势条件等。所以，城镇处于特定的空间，赋予特定的发展目标，造就一个有机的、高效的、可持续发展的城镇体系，这就是加快城镇体系规划的意义所在。

城市的结构形态问题。假如讲实行城市“规模政策”难度较大，是由于很大程度上取决于客观经济推动力的作用，那么，城市的空间结构形态却是可以通过人的主观能动来加以引导的。我国很多大城市实际是在中等城市的基础上发展起来的，传统的扩展模式是以原有城市核心区为中心向周边不断辐射扩散，每隔若干年调整一次城市规划，不断的吃掉周边的郊区和农田，就像摊大饼一样，愈摊愈大。这种模式造成的后果是，一原有城市内部的基础设施每隔若干年就要扩建或更新，马路一扩再扩，房屋拆了建、建了拆，人行道挖挖填填、填

填挖挖“，旧的管线拆不了，新的管线不断挤进有限的地下空间，陷入一种低水平重复建设的循环之中。二，由于是一张大饼，四周开发度较高、效益较好的农田菜地必然不断被蚕食，即使到远郊去复垦地也难以收到原有的效益。三，人们成天穿梭忙禄在混凝土森林之中，与大自然愈来愈疏远。四，城市的历史文化在不断的拆拆建建之中逐渐泯灭，依稀可辨的也只能是在重重高楼包围之中茕茕孓立的个别古建筑或宅院，既不协调也毫无情趣可言了。五，不间断的旧城改造，容积率和密度不断地提高，致使城市不堪重负。非凡是作为城市市区中心的黄金地段，被折腾的强度往往也是最高的，环境污染，交通阻塞，使人有窒息之感。 因此，城市发展能否寻求新的结构形态，而且体现在城市规划中去，是摆在城市领导者和规划工作者面前的重要课题。主张城市化道路以大、中城市的发展为主体的学者，非凡强调城市的规模效应，而且城市愈大规模效应愈为突出。对这一命题也要辩证分析。在一定发展历史阶段，上述结论应该是对的，因为城市是集聚的产物，而规模效应与集聚机理是密切相关的。但作为城市发展仅仅是以传统的空间集聚方式为模式，那么，发展到极端必然会向其相反方向转化。因为这种连片空间的集聚必然构成愈来愈大的封闭体系，集聚所带来的正面效应逐渐为同时产生的负面效应所抵消，甚至后者超过前者。为克服这种现象，早在本世纪初，就有几位城市地理学和城市规划工作的先驱者，提出过改变城市结构形态的明智之见。例如俄国的彼得。克鲁泡特金在《田野。工厂和车间》一书中指出新的快速交通和通讯手段的出现，以及地区的并网发电等，会使小的社区在主要技术设施和便利方面与过分拥挤的城市相媲美“。

“小城镇里的人们可以直接接触，并享受城市和乡村两者的优点。”英国的埃比尼泽·霍华德最早提出的花园城市“的构想，美国闻名的城市与区域规划的先驱刘易斯。芒福德在评价霍华德时指出他提出一种新的城市发展形式来医治城市市中心的脑溢血病和城市边远地区的瘫痪病。”“霍华德懂得，缓解城市的拥挤情况，不是靠大城市的郊外居住区所能解决的，而应该把城市的所有功能疏解开来。他拒绝向郊区发展这种临时性的过渡方式，而要寻求一种城市与乡村稳定持久的结合，而不是脆弱的连结。”假如在世纪之初城市规划的先驱者心目中的理想城市还难以变为现实，那是因为人类还缺乏足够的科学技术的支撑，还无力摆脱那种机械的、连片空间集聚的无奈。那么，面临新世纪的到来，非凡是现代基础设施网络建设的高速发展，如高速公路网、高速铁路网、信息高速公路网以及门类齐全的各种服务网的建设已不是神话。网络时代和信息时代的到来使地球变小了，而人们的活动空间却变大了。城市规划工作的回旋余地和视野也就得以大为展开。

单纯实行规模政策“所难以达到的目标，完全可以通过城市结构形态的调控来加以实现。笔者认为理想的城市实际应该是区域内的城市群，它们依靠现代网络结构来加以支撑，各种适度规模级的城市和城镇合理分布的网络的结点上。形成城乡之间不仅协调，而且具有相对稳定的关系。各城市或城市组团的内部功能明确，配套齐全，与外部网络互为输出入系统。变封闭体系为开放体系（或称开敞体系）。假如讲控制规模，就应该着力控制老城市的中心区规模，改造旧城主要在城市质量上、文化底蕴上下功夫，而切忌盲目在数量上作打算。发展城市新的组团，要严格保护和合理调整四周的农田、果园和林地，城郊的农、林、牧业应该较早实现高效、高质，成为都市农业”.这种形态，非但不被城市所排斥，恰恰是构成城市良好生态的有效组成。建设步骤上要集中力量逐个进行，使之建成一片、配套一片，发挥一片的效益。市发展形式来医治城市市中心的脑溢血病和城市边远地区的瘫痪病。”“霍华

德懂得，缓解城市的拥挤情况，不是靠大城市的郊外居住区所能解决的，而应该把城市的所有功能疏解开来。他拒绝向郊区发展这种临时性的过渡方式，而要寻求一种城市与乡村稳定持久的结合，而不是脆弱的连结。”假如在世纪之初城市规划的先驱者心目中的理想城市还难以变为现实，那是因为人类还缺乏足够的科学技术的支撑，还无力摆脱那种机械的、连片空间集聚的无奈。那么，面临新世纪的到来，非凡是现代基础设施网络建设的高速发展，如高速公路网、高速铁路网、信息高速公路网以及门类齐全的各种服务网的建设已不是神话。网络时代和信息时代的到来使地球变小了，而人们的活动空间却变大了。城市规划工作的回旋余地和视野也就得以大为展开。

单纯实行规模政策“所难以达到的目标，完全可以通过城市结构形态的调控来加以实现。笔者认为理想的城市实际应该是区域内的城市群，它们依靠现代网络结构来加以支撑，各种适度规模级的城市和城镇合理分布的网络的结点上。形成城乡之间不仅协调，而且具有相对稳定的关系。各城市或城市组团的内部功能明确，配套齐全，与外部网络互为输出入系统。变封闭体系为开放体系（或称开敞体系）。假如讲控制规模，就应该着力控制老城市的中心区规模，改造旧城主要在城市质量上、文化底蕴上下功夫，而切忌盲目在数量上作打算。发展城市新的组团，要严格保护和合理调整四周的农田、果园和林地，城郊的农、林、牧业应该较早实现高效、高质，成为都市农业”。这种形态，非但不被城市所排斥，恰恰是构成城市良好生态的有效组成。建设步骤上要集中力量逐个进行，使之建成一片、配套一片，发挥一片的效益。。假如讲控制规模，就应该着力控制老城市的中心区规模，改造旧城主要在城市质量上、文化底蕴上下功夫，而切忌盲目在数量上作打算。发展城市新的组团，要严格保护和合理调整四周的农田、果园和林地，城郊的农、林、牧业应该较早实现高效、高质，成为都市农业”.这种形态，非但不被城市所排斥，恰恰是构成城市良好生态的有效组成。建设步骤上要集中力量逐个进行，使之建成一片、配套一片，发挥一片的效益。