科技信息． 基础理论研讨 公共财政傩制对实项基本公共 服务均等化Ｂａｍ．Ｊｏｍ因素及其政策建议 苏州市吴中区财政局东山分局王继红陆建洪 ［摘要］本文从公共财政体制角度对基本公共服务均等化进行了现状分析，并指出对实现基本公共服务均等化存在事权划分、财权 划分与转移支付等方面的影响，在此基础上提出通过完善财政体制、转移支付制度、财政支出结构等措施来实现基本公共服务均等化。 ［关键词］公共财政体制 基本公共服务均等化 在外。政府提供的技术培训农民工也往往享受不到。 １．３．４社会保障服务城乡不均等。社会保障服务城乡失衡主要包括 社会保障覆盖面城市优于农村以及城市最低生活保障和养老保险服务 优于农村。在社会保障覆盖面上，我国城市地区已基本建立了较为完 善的社会保障制度，然而我国在农村地区当前仅建立了一套社会救济 体系，而此体系仅包括五保供养、低保、特困户基本生活保障以及一些 最基本的合作医疗等社会保险。 ２．公共财政体制对实现基本公共服务均等化的影响因素 目前，我国在基本公共服务提供方面存在着总量不足、结构不合理 及效率不高等问题，原因是多方面的，既有历史的原因，又有经济体制 的因素。从财政角度去考察，主要有以下几个方面的因素： ２．１事权划分 ２．１．１事权划分是否清晰影响到基本公共服务的提供职责。一个清 晰明确的事权划分体系，直接影响各项基本公共服务的提供责任归属 问题。由于我国是一个拥有５级政府的国家，每一级政府都在实际工 作中履行一定的职权，提供相应的服务，如果没有一个清晰、详尽的事 权划分体系，那么很多基本公共服务的提供职责将得不到明确，产生推 诿、无人负责或是重复提供的现象。分税制体制改革仅对中央和地方 事权进行了简单划分，其中一些基本公共服务事权无法找到相应的负 责层级。其他后续相关文件及实际操作中，也没有明确的、成体系的划 分和规定，一些本应由中央提供的基本公共服务，要么没有充分提供， 要么被划归地方提供。 ２．１．２事权划分是否清晰直接影响基本公共服务的提供能力。事权 划分决定着财力的分配，根据事权合理分配财力以保证各级政府履行 事权的能力，是明确进行事权划分的重要目的。如果事权划分不够清 晰，那么财权划分、转移支付等就没有标准、没有依据，其划分也不可能 科学、合理，各级政府提供基本公共服务的能力就将受到很大限制。有 明确的事权划分，财政支出规模、支出需要等就比较容易界定，进而可 以测算财力需求，并进行相应的财权划分，以及建立转移支付体系补足 财力缺口。只有这样，基本公共服务的提供才能得到保障。 ２．１－３事权划分是否合理影响基本公共服务提供的效果。对事权划 分的重要要求和目标取向应当是“合理”，即各级政府都拥有自身的责 任。基本公共服务事权应当进行合理划分，否则就会影响提供的效 果。全国性基本公共服务如果由地方政府分散提供，一些财力不足地 区就会产生较大困难，拉低整个国家基本公共服务提供水平。而地方 政府又因为存在外溢性等问题，也会使此类公共服务提供不足。省以 下政府事权划分也是如此，由于基本公共服务对社会经济发展具有基 础性的作用，其受益范围往往较大，在较小辖区简单分配基本公共服务 支出责任会比较困难，且很难达到合理的效果。比如公路建设，受益范 围往往是成片区域，在县级政府这一层面，如果没有相应的补助或是补 偿机制，很难做到积极主动提供。 ２．１．４事权划分是否合理影响基本公共服务均等化的程度。一方面 是均等化责任的确定必须合理，对于不同层面的均等化不能简单以“中 央负责全国的、地方负责辖区的”标准来确定。一个合理的横向转移支 付机制或是补偿、支持机制应当存在，发达地区或是受益地区对欠发达 地区或是服务提供地区的基本公共服务均等化责任需要明确。另一方 面是事权划分本身也要清晰、合理，在事权划分混乱的情况下，经济实 公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政体制。其实质是通 过财政购买并提供公共产品，满足公共需求，从而维护宏观经济稳定和 促进社会公平。从逻辑上看，公共财政只是实现基本公共服务均等化 的基础和前提，也就是说，公共财政是基本公共服务均等化的必要条 件。公共财政与基本公共服务均等化的关系主要体现在：一是公共财 政能从财力上保障基本公共服务均等化所需要的各种资源。二是基本 公共服务均等化也体现了公共财政的公共性，为一切市场主体提供公 平的外部环境。三是基本公共服务均等化本身就实现了公共财政的各 项职能，有利于实现公共财政的资源配置功能。 １．公共财政体制对基本公共服务均等化的现状分析 １．１公共财政对基本公共服务总量供给不足 改革开放以来，我国经济有了较大发展，财政收入也有了较大幅度 的增长。１９７９年我国的财政收入为１１４６．３８亿元，１９９０年为３０８３．５９亿 元，２０００年为１３３９５．２３亿元，２０１０年我国财政收人已达到８３０８０亿元。 然而经济能力的迅速提高并没有缓解我国公共服务的供求矛盾，相反 公共服务的供求矛盾更加突出。解决公共服务问题，仅仅靠经济能力 的提高是不够的，同时需要合理的公共服务制度安排。就制度安排而 言，财政体制也没有完全实现从生产建设型财政向公共服务型财政的 转型。可以说，要实现基本公共服务的均等化，尚任重道远，差距很大， 突出表现在财政用于基本公共服务方面的投入严重不足，所占比重过 低，在城乡之间和地区之间的差距过大。从统计资料中可得出，我国基 本建设支出占国家财政支出总额的比例始终保持在１０％以上的水平， 没有呈现较大幅度的下降；文教科卫支出占国家财政支出总额的比例 在１９９０到２００６年间不仅没有增大，反而从１９９３年的２０．６３％下降至 ２００６年的１８．４％，不过２００７－２０１０年国家加大了对科教文卫的支出，特 别是教育支出，但总的来看国家对科教文卫的投入相对较少。由此可 以看出政府对基本公共服务领域的投入比重不够大。 １．２区域间基本公共服务方面不均等状态明显 我国由于地域，资源，历史发展等原因区域之间存在较大的经济发 展差距，基本公共服务在地区之间也存在较大差距。根据统计数据计 算可以看出：人均财政收入的变异系数从１９９５年的０．９５减小到１９９７年 的０．８３，这表明人均财政收人的地区差距在逐步减少：１９９７—２００５年人 均财政收人的变异系数由０．８３又扩至２００５年的１．１５，呈现出逐步加大 的趋势，这表明人均财政收入的地区差距在不断拉大；从２００５－２００８ 年人均财政收入的变异系数呈逐年减少的趋势，说明人均财政收入的 地区差距在不断减小，虽然人均财政收入的地区差距有所改善，但差距 仍然较大。 １＿３城乡基本公共服务均等化差距严重失衡 我国长期在城乡实行不同的公共服务供给制度，城乡居民所能享 受的基本公共服务差异明显，义务教育、基本医疗与公共卫生、公共就 业、社会保障等方面严重失衡。 １．３．１义务教育服务城乡不均等。城乡居民教育服务差距主要体现 在教育经费投入、师资水平等方面。近几年，尽管比例数据不断显示城 乡义务教育生均预算内事业费、公用经费比例大致呈下降趋势，然而实 际差距并未缩小，并有逐年扩大的趋势。还有，农村教师水平普遍偏 低，教师待遇差，优秀教师流失严重，严重影响农村教育水平。 １．３－２基本医疗与公共卫生服务城乡失衡。我国的卫生服务水平城 乡之间差距，主要从卫生健康投入以及卫生资源分布两个方面体现出 来。从城乡卫生费用所占国家卫生费用总额的比重看，一半以上的政 府卫生投入由城市人口享有，然而其人数仅占全国人口３０％，占全国人 １５近７０％的农村人口占政府卫生投入却不足４８．２％。城市人均卫生费 用始终是农村的三倍以上，差距明显。 １．３＿３公共就业服务城乡不均等。目前，我国农民工数量连年增加， 农村劳动在城市工作不仅待遇低，并遭受就业歧视。失业保险已基本 覆盖所有城市户口职工，但就业不稳定，失业率极高的农民工却被排除 力较强、财力充沛地区可以提供较高水平的基本公共服务，而落后地区 则无力保障低水平基本公共服务的供给，会显著拉大地区间、城乡间基 本公共服务差距，进而影响到经济社会发展，反之又再次作用于提供基 本公共服务的财力，形成恶性循环。 ２．２财权划分 ２．２．１中央与地方财权的合理划分有利于建立有效激励机制。合理 划分财权主要是指财力与事权的对称性，即通过建立中央与地方政府 之间对称的财权与事权，形成中央与地方政府权利与义务的对等。形 科技信息 基础理论研讨 成地方政府有效的激励机制，有利于改善效率，平衡地区间发展非均衡 中央和地方共同提供。要逐步减少过去“上级政府出政策、下级政府掏 性。这种从体制上促成的经济发展领域的均衡，是各地均等提供基本 腰包”的不正常现象，确保各级政府的事权与财力相匹配。 公共服务的重要保证。 ３．１．２合理划分中央与地方间的收入。在明确中央和地方事权的基 ２．２．２政府间财权划分决定着基本公共服务提供能力的均衡。虽然 础上，按照财力和事权相匹配的原则，适当调整中央与地方的收入划 政府财力由税收收入、转移支付、非税收入等多部分组成，但税收收入 分，适当增加地方的收入，提高地方提供公共服务的能力。 是根本，比重较大，因此在财权划分时，必须考虑各级政府支出需求，进 ３．１＿３增设地方税种。为了提高地方提供公共服务的能力。可考虑 而形成大原则一致，同时又因地制宜的税收收入划分体系，保证各级政 适当增加地方税。就目前的情况看，开征物业税是一个较好的选择。 府能够提供相应的基本公共服务。 开征物业税，既能解决房地产市场在保有环节税负轻的状况，促进房地 ２．２－３政府问财权划分还有调控经济的作用。通过政府间收入划分 产市场的健康发展，又能为地方提供公共服务带来稳定的财力，还能缓 政策的制定和实施，一是可以调整和引导地方政府资金投向，例如在收 解社会收入分配不公问题，应在模拟试点的基础上积极推行物业税的 人划分的同时，对特定税种或收入比例的使用方向进行规定，明确用途 实转。 为某项基本公共服务的提供。二是可以促进地方政府关注民生，实施 ３．１．４完善省以下财政管理体制，加大省以下财力差异调节力度。 基本公共服务覆盖战略。例如地方政府拥有房产税等流动性小的税基 进行省以下财政管理体制的改革，强化省级财政调节省以下财力分配 的征收权，那么就会通过提供基本公共服务，努力改善本地区生存、生 的责任意识，加大省对下一般转移支付力度，增强基层政府提供公共服 产条件等方式，吸引居民向本地区流动。 务的能力。并根据各地实际情况，减少财政级次，推行“省直管县”和 ２．２．４政府间财权划分还可以直接作用于居民收入分配环节，调整 “乡财县管”改革，力求满足县乡群众最基本的公共服务需求。 居民收入分配差距，进而使提供基本公共服务的约束条件和提供环境 ３＿２完善转移支付制度 趋于均等。税种划分是否合理，尤其是在初次分配中起到重要作用的 ３－２．１明确转移支付的指导思想。一是政府问转移支付要以实现各 所得税等划分是否合理，直接影响到居民收入。同时，收入划分还影响 地财力的基本均等、进而实现基本公共服务的均等化为目标；二是要坚 政府部门和非政府部门的分配结构，决定着用于再分配的资源量大小。 持公平、公正、公开的原则，用科学的方法规范转移支付制度；三是应实 ２．２．５政府间财权划分决定着中央和高层级政府资源掌控量，对实 行一般转移支付为主、专项转移支付为辅的模式。 施均等化的能力产生重要影响。高级次政府拥有充沛的财力，才有可 ３－２－２取消税收返还。税收返还的制度设计为１９９４年分税制财政 能在履行好本级负责的支出责任的情况下，关注辖区内的基本公共服 体制改革的成功起了重要的促进作用，但是这种制度维护了地方既得 务均等化问题。 利益，不利于公共服务均等化，建议予以取消。 ２３转移支付 ３．２３科学界定专项转移支付的标准，控制其准入条件和规模。一 转移支付制度建立的重要目标就是实现均等化，与此同时，在现有 是科学界定专项转移支付的标准，列入专项转移支付的应是具有外溢 对基本公共服务均等化的研究中，也主要将完善转移支付制度作为重 性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目；二是控制专项转移支付的 要的政策措施，可见转移支付同基本公共服务均等化的关系非常密切。 规模，专项转移支付只能是次要的、辅助的形式，规模不能过大；ｉ是列 ２．３．１转移支付着眼于推进基本公共服务均等化，其制度设计、额度 入专项转移支付的项目要经过科学论证和一定的审批程序；四是加强 确定等都对基本公共服务均等化有重要影响。从转移支付的目的看， 对专项转移支付项目的督促检查和绩效评估，防止被挪用、侵占，以提 解决横向财力不均衡问题就是推进均等化。基本公共服务均等化首先 高使用效果。 要求各地方政府有大致相同的提供基本公共服务的能力，无论是上级 ３．２－４调整财力性转移支付。将我国现存的多种财力性转移支付进 政府集中财力然后向财政收支缺口较大地区转移，还是同级政府间相 行整合，归并为统一的转移支付，按照因素法，使用统一的计算公式，确 互进行资金转移，其客观作用就是提高了财政能力较差地区提供基本 定中央财政对地方财政的转移支付数额。 公共服务的能力，有利于均等化的推进。从转移支付额的确定模式看， ３＿３形成以公共服务均等化为导向的财政支出结构 虽然主要是针对纵向转移支付设计，但其方式和考虑的因素主要解决 大力调整财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，不 各地区间横向不均衡问题。如收支平衡模式主要考虑在提供全国性标 断加大对公共服务的支出。 准的公共服务条件下，按此标准计算的财政支出同财政收入的差额。 ３．３．１大力支持教育事业的发展，要保证财政性教育经费的增长幅 这种模式是以提供全国性标准的公共服务为前提的，我们可以认为这 度高于财政经常性收入的增长幅度，逐步提高财政性教育经费占财政 本身即是着眼于全国范同内各地区均能够提供大致均等的最低标准的 支出的比重。重点支持农村义务教育，在义务教育阶段全部免除学杂 基本公共服务。 费的基础上，逐步提高公用经费保障水平。逐步完善城市义务教育经 ２．３．２作为转移支付制度设计的重要目标，基本公共服务均等化对 费保障机制，实现进城农民工子女与城市义务教育阶段学生享受同等 转移支付制度也有重要影响。正确解读基本公共服务均等化，明确基 政策。另外，逐步完善高等教育、职业教育贫困生资助体系，加大对农 本公共服务标准和均等化程度，对弥补横向财政不平衡需要达到什么 民工的职业培训。 水平，纵向财政转移支付需要集中多少财力，转移支付制度应当如何设 ３＿３＿２大力扶持医疗卫生事业的发展。增加财政对公共卫生体系的 计等都是基础性问题。一是基本公共服务提供水平决定着需要进行转 投入，提高重大疾病预防控制能力；重点支持农村新型合作医疗，加大 移支付数额，提供水平高则从总体上讲收支缺口就会变大，这需要各级 财政投入，提高筹资水平，加大对城市社区卫生服务体系的投入，完善 政府有相应的财力予以匹配，转移支付额度就会增大。二是基本公共 社区卫生服务补助政策。 服务的范围及均等化的程度，影响到转移支付制度设计。比如基本公 ３．３＿３大力支持就业和社会保障Ｔ 作，多渠道筹集资金并管好用好 共服务涉及范围小，项目涵盖少，在转移支付制度设计上可以以专项转 社会保障资金，认真落实中央关于就业和再就业的财税优惠政策，建立 移支付为主，有针对性地提高某几类服务的均等化水平。三是基本公 健全中国特色的社会保障体系，推进社会救助体系的建设。 共服务的内容和标准决定着转移支付额度计算方式。如在纵向转移支 ３．３＿４大力支持生态环境保护，进一步加大对农村环境保护的投入， 付的财政收支均等模式中，地方政府需要提供什么类别、什么水平的基 增强生态保护任务较重地区政府的财力，建立相应的生态补偿基金，为 本公共服务是计算标准财政支出的重要因素。 社会和经济的发展提供良好的生态环境。 ３．公共财政体制对实现基本公共服务均等化的政策建议 实现基本公共服务均等化是落实以人为本的科学发展观的需要， 参考文献 是弥补市场失灵的需要，是建立社会主义和谐社会的需要，是公共财政 ［１］刘尚希基本公共服务均等化与公共财政制度ｌＬＪ］经济参考研 “公共性”的重要体现。为此，现阶段必须要完善公共财政制度，逐步实 究，２００８，（４） 现基本公共服务均等化。 ［２］傅道忠．实现基本公共服务均等化的财政思考［Ｊ］现代经济探 ３．１完善财政体制 讨，２００７，（５） ３．１．１合理划分事权。首先，要按照政府与市场的职责分工，合理确 ［３］孔令磊，李坤，张顺华．基本公共服务均等化的财政视角分析［Ｊ］ 定政府的职责范围。凡是市场不能解决或不能有效解决的，交由政府 山东工商学院学报，２００８，（２） 解决；凡是可以通过市场解决的，政府不应介入，已经介入的要坚决退 ［４］田发，周探影基本公共服务均等化：一个财政体制变迁的分析 出，介于二者之间的，政府积极引导市场解决。其次，要按照基本公共 框架【Ｉ］社会科学，２０１０，（２） 产品和公共服务的层次性和受益范围，合理划分各级政府的事权范 ［５］时瑞 完善公共财政体制推进公共服务均等Ｃｏ［Ｊ］中国经贸 围。属于全国性的基本公共产品和公共服务由中央政府来提供；属于 导刊，２０１０，（６） 地区性的公共产品和公共服务由地方政府来提供；介于两者之间的由