第２１卷第６期 ２００９年１２月 广东行政学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｖ０１．２１ Ｎｏ．６ Ｄｅｃ．２００９ 试论建立人大代表履职考核制度 方付建 （华中科技大学公共管理学院，湖北武汉４３００７４） 摘要：解决人大代表履职不力问题应＂３建立人大代表履职考核制度。代表与选民之间的关系本质上 －是一种委托一代理关系，故应针对代表设计一套考核机制。考核主体是选民而不是常委会。考核方式主 要包括出勤考核、提案考核、活动考核、年度考核和任期考核五个方面。运用考核结果，务使不同的考 核发挥不同效用。 关键词：人大代表；履职考核；制度设计 中图分类号：Ｄ６２２文献标识码：Ａ文章编号：１００８－－４５３３（２００９）０６—００３８—０４ 一、引言：问题及实践创新 近年来，一些人大代表的消极履职现象已经引起了公众的关注。人大代表不参加人大会议、 不进行实地调研、不提交优秀议案、不联系选区选民、不参与公共舆论等问题或现象日益突出。 比如，就全国人大而言，２００６年，在３０００名代表中仅有１８７４名代表参加了专题调研活动，参加 率为６３％，这一比例是比较低的。而近年来出现的“开会代表”、“举手代表”、“拍手代表”、 “荣誉代表”、“吃饭代表”等概念则是公众对一些人大代表履职行为形象地评判，这些评判从反 面反映了代表不履职或履职不力的问题。为了促使人大代表积极履职，在制度设计中，仅仅依靠 政治层面的荣誉和声誉这一软性激励机制是不够的，而要构建完善的多元的激励一约束机制。一 般而言，人大代表履职激励一约束机制应包括履职保障制度、履职奖励制度、履职监督制度、履 职考核制度、履职培训制度等。 从地方性改革经验看，这些制度在一些地方人大制度改革和创新中已经有所实践，形成了一 股代表履职制度创新潮：在保障层面，一些地方通过发放履职补贴，建立工作站、服务站、联络 组、联络员等措施为代表履职提供物质、组织、人员等保障；在奖励层面，一些地方通过评选优 秀人大代表、优秀建议和意见、优秀调研报告等方式来激励代表更主动地履职；在监督层面，一 些地方通过召开述职报告会、履职通报、履职公示等方式来监督代表履职行为；在考核层面，一 些地方通过建立代表履职档案、履职登记卡、履职考核表、活动考勤表等来强化对代表履职情况 的监控和考评；在培训层面，一些地方通过法律、法规、政策等知识学习、代表履职经验交流、 专家专题讲座等方式来提高代表履职意识、知识和能力。不过，这些良好的制度设计和创新大都 停留在地方（区、县）层面。而从实践看，如果仅有地方层面的制度设计或创新，那么制度创新 的效用很难扩大，制度的持续性、权威性、延展性、整体性等就缺乏保证。为此，需要突破仅仅 只有若干地方创新制度的实践态势，而在更广范围和更高层面来建立代表履职激励一约束机制。 本文拟就代表履职考核问题展开研究，涉及的问题包括要不要考核（考核缘由）、谁来考核（考 收稿日期：２００９—＇０７—２８ 作者简介：方付建（１９８４一），男，安徽安庆人，华中科技大学公共管理学院博士研究生。 ３８ 核主体）、怎么考核和考核什么（考核方式）、考核结果怎么使用（考核结果）等。 二、委托一代理关系：考核的逻辑起点 从考核的缘由看，建立考核制度的根本原因则是由于社会中普遍存在的单重甚至多重委托一 代理关系。从契约论角度讲，现代政府是按照某种特定契约而形成的一种公共组织，公民与政府 之间是一种复杂的委托一代理，具体表现为政治委托人（选民）与政治代理人（政治家、人大 代表、公务员等）的关系。而一旦确立委托一代理关系，就会出现信息不对称、激励不相容、道 德风险、代理人不作为等委托一代理问题。政治代理人（统治者、议员、行政官员）常常追求他 们自己的目标，甚至损害普通公民的利益。而普通公民是政治行为中的委托人。政府中通常不存 在竞争，也缺少企业中的代理人通常所要面对的那些约束。… 为了避免政治代理人不作为或乱 作为，就需要建立一套特别的激励一约束机制，考核制度是这一激励一约束机制的重要部分。 从关系的特征看，在人大代表制度中，代表与选民之间的关系本质上也是一种委托一代理关 系。人大代表是选民的代理人，收集和反映选民的需求，维护选民的利益；选民是委托人，将自 我的监督、质询公共组织及其人员的权利交付给代表。为了避免在委托一代理链条中出现代表不 积极履行职责、不积极了解民情、不积极维护选民利益等情况，选民就需要针对代表建立一套激 励一约束机制，其中就包括考核机制。 一般而言，针对代表的考核方式可以有两种基本形式：一种是直接由选民对代表进行考核； 另一种是选民进一步委托其他代理人对代表进行考核。实际上，只有建立有效的考核机制，选民 与代表之间才能尽量避免或者减少因委托一代理而形成的各种风险或问题。 三、常委会还是选民：考核主体的选择 既然人大代表履职情况需要考核，那么由谁来考核人大代表？针对这一问题，北京市人大代 表张佩东建议人大常委会应对代表进行考核，定期通报代表履职情况，以激励代表提高履职水 平。 不过有研究者对这一建议提出了质疑。按照我国相关法律规定：各级人大常委会是各级人 民代表大会的常设机关和工作机构，它要受同级人大的监督，对同级人大负责并报告工作。因 此，从关系链条看，应该是人大代表考核人大常委会的履职情况，而不是相反。 ３ 从委托一代理角度来看，这一质疑是合理的。人大常委会在一定程度上是代表的代理人，而 一般只有委托人来考核代理人。既然人大常委会不具有考核代表的权力，那么谁有权力来考核人 大代表呢？从委托一代理关系来看，考核代表应该是选民的权力，因为选民才是真正的委托人， 选民的考核才是真正基于委托人的考核。虽然理论上只有选民才有资格考核人大代表，但实际 上，选民由于信息不对称等原因很难对人大代表进行有效地或者实质性地考核。在信息不对称状 态下，选民不知道代表具体的履职情况，如参加会议、提出议案、发表言论的具体情况；另外， 如果全国人大代表由全国人民来考核，这个考核成本将十分高昂，因而也不具有现实可行性。 为了体现效率原则、专业原则和简单原则，考核人大代表的主体或机构可从三个方面设计或 构建：一是设立专门的考核机构来具体运作代表考核的具体事务，即按照考核办法由特定机构来 执行代表履职考核表格的设计、发放、汇总、统计、公布以及代表考核事项、指标设计等外在 性、繁琐性事务。如果缺乏这样一个考核机构，而由松散的选民自我运作考核事务，那么考核就 可能无法进行。不过，为了保证考核的合法性，即避免出现代理人考核委托人的情况，专门考核 机构应该不具有制定或出台考核办法或规章的权力，也没有对代表履职情况进行评定或履职指标 进行赋分的权力，而只有执行考核办法的职责。二是人大代表自我考核，即人大代表自我填写考 核登记表，从而获得代表履职的具体情况，之所以设定这种考核方式，是因为在信息不对称情况 下，很多代表所做的事情可能考核机构或选民都无法知晓。三是实行谁选举的代表谁考核的原 则。按照我国人大代表选举的方式，可以实行县乡人大代表由选民直接考核，而县以上人大代表 则由选举单位考核的办法，如全国人大代表的考核主体则是选举产生全国人大代表的省级人民代 ３９ 表大会的所有成员。从以上主体和制度设计看，选民考核代表的权利在两个层面得到实现：一个 是直接通过打分来行使考核代表的权利；另一个是通过选举产生的代理人或表决通过的考核办法 来间接行使考核权利。 四、多样考核并存：考核方式的设计 考核机构不具有制定或出台考核办法的权力，并不意味着考核机构没有制定考核办法草案的 功能。为了使考核工作能够顺利开展，可先由考核机构设计初步的考核草案或办法，然后考核机 构将草案或办法公示，选民或代表提出修改意见，只有当草案比较成熟之后，考核机构将修正后 的草案提交选民或人大会议表决。一旦通过，考核草案即成为考核办法，具有法律效力，而后由 特定考核机构来执行这一代表考核办法。对于考核机构的设立，可在人大常委会办公厅（局、 室）下属人事部门设立考核机构。就全国人大而言，可在全国人大常委会办公厅下属人事局设立 代表考核处，专职负责代表考核事务。对代表的考核，可以分为五个模块，包括出勤考核、提案 考核、活动考核、年度考核和任期考核。出勤、提案和活动考核模块是专门对代表某一方面的工 作或履职情况的考核，主要是一种形式性考核；而年度考核和任期考核则是对代表履职的全面考 评，具有实质性考核的特征。 出勤考核主要考核代表参加人大会议情况、代表参加人大组织的调研、慰问、接访等活动情 况，通过参会登记表以及其他出勤表的汇总、统计、备案就可获得代表出席人代会或人大组织的 活动的情况。提案考核主要是指对人大代表提出的议案的考核，考核机构首先收集各代表议案， 然后聘请专家对代表议案进行评审，从而将议案分列为若干等级。对于处于第一等议案则为优秀 议案，并对优秀议案提出者进行表彰或奖励。从内容看，提案考核不仅考核提案质量，也应考核 代表提交的提案数量。活动考核则是对代表自主参与的公益活动、代表在公共空问发表言论、声 音和观点的活动等各种公共活动的考核，活动考核表可由代表自行填写，反映的是代表在公共空 问中的活跃程度和参与程度。年度考核主要考核代表在任职的一年当中的履职情况或行为。年度 考核一年一次，一般可安排在两会期间进行。年度考核可由考核机构根据考核办法制定年度考核 项目表，代表根据自己一年来履职情况自行填写表列项目，填写内容真实性由代表本人保证和负 责。考核机构将代表自行填写的考核表汇总、统计、排序，这样就可以得出年度的代表履职报 告。如果代表在考核表填写中有造假行为，就要受到相应处理，如向公众公布代表造假行为。可 以认定，代表的内在素养和制度的外在约束可以有效避免代表造假现象。 虽然出勤考核、提案考核、活动考核和年度考核一定程度上能反映代表履职情况，但代表积 极参会不等于代表积极联系选民、积极反映选民要求或呼声，而提案考核只能反映提案水平，也 不能反映代表联系选民的情况。实际上，有些知识多、能力强的代表，即使不积极联系选民，也 仍可能提出较好议案。活动考核也只是反映了代表参与公共活动的程度和频次，无法反映代表组 织或参与的各种活动所取得的成效。年度考核的考核表由代表自行填写，即使填写内容完全属实 也不意味着选民对代表履职行为是满意的。另外，也不排除某些代表为通过年度考核而有意做一 些形式性地工作。可以说，这四种考核都是在委托人不在场情况下进行的，即不是由委托人对代 理人进行的考核，因此，这些考核措施是技术性的而不是评价性的，即这四种考核只能反映代表 所做工作情况，而不能反映选民对代表履职的满意情况。 为了保证选民的考核权利，另设一个模块来反映选民考核意愿是必要的，这就是任期考核模 块。任期考核由选民或选举单位对代表进行考核。任期考核是人大代表履职考核的根本和实质部 分，也是最能体现考核目的的部分。不过，为了避免选民考核的操作难度、成本高昂等问题，对 于任期考核需要有两方面限定：一是县乡代表履职情况由代表所在选区的选民直接考核，县以上 代表履职情况由选举代表的机构来考核；二是任期考核次数限制，任期考核一般在代表任期内进 行一次为宜，可安排在代表任职第二年或第三年份。 ４０ 五、不同考核发挥不同效用：考核结果的运用 从考核的相关理论和实践看，考核结果只有得到充分运用，考核才有实质意义。考核结果运 用包括两方面。 一方面是考核结果的公示。公示结果可使所有选民直接掌握各代表履职情况，这就形成了对 代表的外在压力，也是使各种形式性考核发挥效用的一种方式。目前，一些地方也建立了代表履 职公示制度，但公示项目和载体等有不少限制。在实践中应遵循可公示项目都公示原则，也应尽 量在主流媒体（如人大网站、主流报纸）上公示。 另一方面是考核结果的使用。虽然考核分出勤考核、提案考核、活动考核、年度考核和任期 考核五块。但这五个考核的重要性有所不同。 出勤考核只是代表参加会议情况的反映，按现行代表法规定，未经批准，两次不出席本级人 民代表大会会议的，代表资格终止。而提案考核是力求使代表提出有价值的议案，提案考核结果 一般不直接使用，只作为评定代表提案奖的依据。活动考核反映了代表参加公共活动的情况，只 是代表塑造个人或代表整体形象、或代表热心公益事业及公共活动的具体表现，通常其考核结果 也不直接使用。年度考核可作为代表履职津贴、履职经费发放的依据。即为了体现津贴和经费的 激励效用，应该将现行津贴和经费差异化，对履职较好的代表发放较高津贴和经费。实际上，代 表履职是有成本的，比如调研、维权等成本，代表履职越积极，这一履职成本就越高，因此，应 该将经费差异化，越积极履职的代表应该获得更多的履职经费。 在五种考核中，任期考核应最有分量，如果选民或选举单位对某个代表履职情况不满意率超 过某一比例（如５０％），那么人大代表大会就应对该代表采取一定措施，如要求其辞职，如果代 表拒不辞职，可启动罢免程序。其实，一些地方已有了选民测评人大代表促使代表辞职的实例。 ２００２年，沈阳毅诚商业大厦总经理刘毅当选为皇姑区第十五届人大代表。２００３年，选民对刘毅 履职隋况进行了测评，出席测评会的４５名选民代表以４４：１的票数比例评定刘毅作为代表不称 职。２００４年４月，辽河街道人大代表团询问刘毅是否已决定递交辞呈，如果他不主动提出辞职， 该选区选民代表将启动罢免程序。在选民的要求下，刘毅向辽河街道人大代表团提交了辞呈，而 区人大常委会经过讨论同意刘毅辞职。［４ｌ１ 刘毅辞职是选民意愿彰显的结果，体现了选民权利 的张扬和作用的发挥。 从宏观视野看，人大代表有效履职激励一约束机制的建立是一个系统的工程，而考核制度只 是这一系列和整套制度设计中的一个模块。但从制度的优先序和重要性的角度讲，考核制度在代 表履职制度中处于基础性地位。代表履职考核的结果是代表奖励、代表经费与补贴发放甚至代表 任免的重要前提，也是选民是否继续选举某个代表继任代表职位的重要参照。因此，做好代表履 职考核工作和考核制度的设计就显得十分重要。从微观层面看，代表考核也是一个涉及多个层 面、多种具体职能和方面的系统工程，因此，也需要注意代表考核制度的精巧设计，需要从考核 主体选择、考核方式选取、考核结果使用等多个层面进行细致考量。而本文对代表考核制度的设 计和思考也只是一个初步设想，其可操作性、可推广性仍然有待考察。 参考文献： ［１］柯武刚，史漫飞．制度经济学一社会秩序与公共政策［Ｍ］．北京：商务印书馆，２０００． ［２］郭晓军．北京市人大代表建议考核代表［Ｎ］．新京报，２００７一Ｏ１—３０． ［３］沈栖．谁有权考核人大代表［Ｊ］．人大建设，２００７，（６）． ［４］经淼．选民测评：代表辞职新解［Ｊ］．浙江人大，２００５，（５）． 责任编辑：晏中 ４ｌ