1地方政府债务成因分析及对策建议(da前2页)

冯海燕

（延安大学公共管理学院７１６０００）

【摘　要】地方政府债务长期积累下来，不仅会对整个经济社会带来不利影响，甚至还会造成社会的不稳定，产生社会动荡，进而爆发规模巨大的经济危机。本文主要分析了地方争政府债务状况、特征及成因、防范举措，希望对解决地方政府债务问题起到借鉴和启示的作用。【关键词】地方政府债务；成因；对策建议

２００８年国际金融危机后，为了减少金融危机对我国经济的影响，以防经济下滑，保证经济稳固增长，我国政府在凯恩斯主义经济理论的指导下，不断增大政府的支出，采取扩张性的经济策略，实行财政赤字，以扩大需求来促进整个经济的增长。地方政府债务飞速增长，债务风险也随之扩大，对经济的稳定发展造成了一定的制约作用。这一问题不断引起各界的重视。

一、地方政府债务问题的现状及其特征

（一）债务的形式呈现多样化，主体显示多元化的特点

地方债务中绝大一部分是中央政府代为发行的公债，还包括工资、工程款项、间接对外举债、个人高息贷款、政府的违规担保款以及集资款。这些债务的主体主要是地方政府和相关部门，还有国家性质的非营利机构和融资平台。较多的债务主体使管理上面临着困境，最终使融资处于失控状况。

（二）债务的规模巨大

２０１１年审计结果显示，至２０１０年底，地方政府部门和相关机构举债２４９７５．５９亿元，融资平台４９７１０．６８亿元，占地方政府债务的６９．６９％；从借款来源分析，银行贷款为８４６７９．９９亿元，占比７９．０１％。政府债务处于超负荷的状态，处于极度危机情形，面临着众多的社会经济问题。

（三）在管理上相对分散，缺少高效的偿还机制

政府部门一般都是众多部门开展融资行为，实施分散性管理，缺少对债务金额、监督机构和项目引进的统一管理体系。各部门缺乏必要的沟通和信息的交流，义务和权利不清晰，没有固定的规范可以遵循，最终导致债务资金的运用效率相对较低，违约的风险增大。

（四）债务体现隐蔽性

一些地方政府采用变相的举债方式。通过必要手段，将具有显性特点的债务变为隐性负债。例如，地方政府为其投资兴建的工程和相关单位提供担保会形成隐蔽性的负债。这就将政府的债务转移到银行，银行就成为相应政府的债权人。明显的特征就是隐蔽性比较强，涉及范围和领域比较广。很难对整个运行进行高效的监管和控制，使债务违约的实际风险增大。

二、地方政府债务形成原因

我国法律不允许地方政府对外借债，而地方政府却具有庞大的债务危机。造成这一现状的根本原因是我国现有的政治和经济体制。由于进行了分税制的改革，导致中央与地方政府在事权与财权方面存在不对称的情况，地方政府在争取收入的能力上收到了极大的限制，但是其政府的责任和义务没有减少。而城市化的发展使政府在建设方面的支出增加。收支不平衡形成了被动负债；地方政府官员的政绩考核制度促使他们采取增加公共支出的办法来拉动地方经济的发展，这样就形成了地区之间恶性的经济数据的比拼，地方政府的发债压力增大。因此，制度和体制的因素导致了恶性的借债动机，从而使政府形成了负债的状况。

（一）经济体制方面的因素

１、转移支付制度使地方还债的责任向中央转移

转移支付在实际的财政支出中所占的比例比较高，而地方财政的支出对其依赖的程度较强，并且随着政府层次的降低而越显加强。对于转移性支付，要以中央对地方均衡性平均增长率为基准，对于低于或者超过的地区要进行适当的增加或者减少。中央政府通过这种转移支付的办法来弥补收支缺口。纵向财政不平衡导致地方政府的转移支付依赖性增强，从而加大其对中央政府的救助预期，造成无纪律的地方财政行为和负债增加。税收返还制度是主要转移支付手段，最大限度地承认了地方政府讨价还价能力和既得的利益，这就是经济发达的东部省份和地区获得相对较多的转移支付。

２、预算管理制度提高了借债监管的成本，透明度低

我国的预算管理体制在公开性、可靠性、统一性和完整性上存在不足。尽管相关条例和指导性文件实施以后，地方政府的预算在公开性上有了长足的进步，但是要实现系统全面的披露还是有很大的改善空间。这种简单的信息披露会使中央政府和地方政府之间出现信息不对称的情况，从而误导市场，增加国家的监督成本的支出。

３、分税制导致财权和事权呈现不对称的情况

１９９４年开始，我国实施了分税制财政体制，次年形成了财权向上集中、事权向下分解的机制［４］。从此，地方政府的赤字增长率达到１６％，地方政府的财政收入呈现下降趋势，对上级政府的财政补助依赖程度加强。虽然地方政府的财政收入不高，但是需要承担的责任是不允许改变的，任务比较艰巨，比如说粮食补贴、义务教育经费等主要都依靠地方财政支出。这种财政人权特征使地方财政支出不变的前提下，收入的权利却相对较低，就给财政收支造成了缺口，这时地方政府形成债务的主要原因。

（二）政治制度上的因素

１、由于地方官员的任期不长，对债务审单缺乏严密的机制，对地方的过度借债行为很难进行有效的制约

目前我国地方官员实行的任免体制，届期为５年，最多连任两届。但实际上任期远远达不到１０年，一些市县政府的主要官员很少任满一届。地方官员在任期上存在时间短、变动相对频繁的特点，这就使他们形成针对财政的短期机会主义思想，习惯于将借债的成本转嫁给后来的继任者，使自身的借债惩罚成本降低。收益和借债成本的非对称性加剧了地方政府的短期借债行为，出现过度支出和借债的情形。地方政府的借债在公共设施上的往往高于１０年。过短的任期使官员对于一些需要长期规划和投入的基础性工程丧失兴趣，倾向于一些短平快、与当地实际条件和承受力相悖的政绩项目，给继任者留下很多烂摊子和大窟窿。对政绩工程的大笔资金的投入是造成地方债务积累的一个重要原因。同时，对官员离任时的债务审查制度不够健全和全面，缺乏相应的追偿机制，使在任的官员向继任者转移过度的借债成本，使自身免于承担惩罚的成本。在这种情况没有得到根本变革的前提下，每一任的地方政府都会坚守这样的思想，享受借债带来的好处，同时将膨胀的成本转嫁给继任者。

２、不同省地区之间的恶性竞争使地方政府的借债负担增加

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在目前阶段，经济建设是各级政府的首要任务。在财政分权的制度下，当地政府的切身利益和各地经济建设息息相关。在这一大的背景下，政府在支出方面十分强烈。不同省份和地区在文化制度和地理方面存在很大的差异性，从而导致经济发展的速度不一致。为了加速发展经济，进行了大规模的基础设施建设，大力开展招商引资，从而出现了庞大的举债举措。经济不断发展的同时，各地区在债务上的问题也日益显现。为了实现对其他地区的赶超，忽略了本地区的主要收入源泉，加深了地方债务问题。同时，地方政府在财税政策方面存在内在矛盾。一方面要指定具有相当程度诱惑力的税收优惠和减免政策来吸引民间资本和外资的进入，甚至是财政上补贴。另外一方面，还要极大发展转型期的社会保障方面和发展性的支出，使资金矛盾日益尖锐。另外，分税制的本身使收支缺口增大。以上情况就会促使地方政府增加预算外和制度外的收入，甚至借债。实现环节财政危机的目的。随之而来的是债务规模的扩大。

３、ＧＤＰ主导下的政治激励制度造成地方政府举债严重

我国对官员的选拔从根本上决定了其希望获得中央政府的肯定和提拔。官员的任免取决于上级党委的决定，这就对官员的行为和喜好产生很大的影响，包括财政支出、借债等地方政策的产生。政治激励主要是以经济绩效来衡量，这就激发了官员加速发展地方经济的兴趣和热情。而对地方经济的助推，主要是通过财政收入和“软硬件”资源的控制来加大对基础设施的投资和招商实现的。于是，在税收约束和转移支付额度限制的情况下，开始变相进行借债和融资而实现财政支出的增加，这就成为地方政府的理性的选择。

三、地方政府债务问题的对策

（一）建立和健全地方政府的债务管理体系

要建立地方政府债务信息的公开披露机制。实施有效的信息披露制度，提高债务管理的效率，避免当地政府出现债务风波。其主要内容包括地方债务的显性债务，隐性债务机遇、或有债务等。实施相对严格的债务投资决策责任制，实施严密的决策审查制度。避免出现领导任意裁决的行为，对贷款资金的运行进行规范。对项目实行严格的审查，保证其必要性和可行性。

（二）加速降级体制的变革，完善和健全财政制度

不断转变地方政府的职能，在经济上实现分权，加速经济发展步伐。加强财务上的可用财力，将显性债务问题进行解决。同时，改善投资环境，创造投机机会，加快基础设施建设，促进外向型和个体经济的发展。

（三）不断健全分税制财政体系，明确中央与地方事权。

要按照筹资与决策责任相一致的原则，分清债务责任，清楚地界定政府间的事权以及各级政府的职责和事权，从而纠正事权错位的情况。处于决策的主体要在根本上承担制定和实施的公共政策成本的职责。对各级政府在事权范围和支出职责的界定，可以有效实现财权与事权的统一，确立相关争睹的财务责任，避免出现“侵权”的行为。这就从根本上增强了政府的偿债意识，规范了各级政府的举债行为。

（四）建立健全法律法规体系

对地方政府债务进行管理是完善社会主义市场经济的必然趋势。加强对地方政府债务管理的法律制度，首先要对担保法和预算法进行修改，允许地方政府进行直接的举债和进行担保。其次，指定配套的法律法规，对地方政府的在债务上的借、用、还行为进行管理和约束。

１、加快担保法的修订

允许地方政府提供必要担保，对地方政府的担保行为进行规范，避免担保行为的随意性。同时，对地方政府所提供的担保权

限、条件、原则、范围和程序进行限制。

２、加快预算法的修订工作

在修订的工作中，将完善当地政府预算管理和政府发债联合起来，形成包括国有资本经营预算、公共预算、社保基金预算、政府性基金预算等在内的地方政府预算体系；对地方政府的债务审核制度和程序管理进行权限的设置，对债务规模和用途进行控制。

３、建立符合地方特点的地方政府债务管理条例

在一定的条件下，制定恰当的地方政府债务管理条例，明确地方政府债务的规模控制、使用渠道、监测预警和管理、偿还形式、法律责任等。

４、对各项配套法规和制度进行指定和完善。指定与债券发行相匹配的信用机制和评级制度，地方政府债券收益的税收优惠政策。

（五）妥善处理融资平台债务问题

１、在融资平台债务的处理上要坚持政企和政资分开、公平和分类管理原则

政企、政资分开原则，就是明确融资平台实质上就是政府配置资源的手段，必须发挥市场在资源配置中的作用，防止地方政府通过融资等方式造成政资不分、政企不分。公平原则，就是确立政府的职责。各级政府负责各自的债务，不能一并推给上级政府，造成地区间的不公正，还有可能造成鼓励犯错误的现象的发生。分类管理原则，就是将融资平台形成的债务与其他非经营性的政府及相关部门的债务分离开来。如果这个平台是政府出资设立的营利性机构，则划分到政府的国有资产监管体系中来，而对于非经营性政府部门和单位的债务，则应由财政部门进行管理。

２、建立政府财务预算，进行统一管理，实行分工

国有资产管理部门对融资平台的政府债务进行管理，财政部门管理政府部门和事业单位的债务。国有资产管理部门要不断完善出资人的体制，对融资平台和经营性的资产进行监管，将资产和债务结合起来，把融资平台的债务融入国有资本经营预算，实现与财政部门债务的统一管理。财政部门通过公共预算与债务预算之间的关系，对事业单位和政府部门的债务进行化解。

３、在思想上，采取辩证的观点对待地方政府融资平台的存在意义和发展方向

地方政府融资平台对于当地的基础设施建设有着重要的作用。虽然由于规模的限制，这种平台所产生的经济效益不高，但是间接的社会和经济效益不容忽视。

（六）借鉴日美等发达国家在地方融资方面的先进经验

日美等发达国家在地方政府融资体系方面相对比较发达。政府的公债主要是指地方债务。市场经济的发展，促使新兴的工业化国家参与成熟的资本市场，借鉴先进的运营方式和经验。在充分考虑本国经济现状的前提下，吸取发达国家的先进经验，对本国地方政府的债务融资体系实行管理。

四、结语

随着市场经济的发展，地方政府债务引起了各方的关注。面对日益增大的规模和风险，以及存在的责任不清，管理混乱，信用不佳的现状，不断寻求体制和制度的完善，加强管理方式的改进和管理水平的提高，以求整个社会经济的健康发展。

【参考文献】［１］高嫚嫚．我国地方政府债务及其风险管理研究［Ｄ］．上海师范大学，

２０１２

［２］田黎明．我国地方政府债务问题及对策研究［Ｄ］．湖南大学，２０１１［３］李文静．我国地方政府债务管理问题研究［Ｄ］．云南财经大学，２０１１［４］安立伟．中国地方政府性债务科学化管理研究［Ｄ］．财政部财政科

学研究所，２０１３

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地方政府债务成因分析及对策建议

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

冯海燕

延安大学公共管理学院716000知识经济

ZHISHI JINGJI2014(13)

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