中国学前教育立法：思考与进程

作者：本刊记者

来源：《幼儿教育·教育科学版》2008年第10期

学前教育是基础教育的重要组成部分，是个体终身发展的起始与奠基阶段。学前教育对巩固和提高九年义务教育的质量与效益，全面提升国民整体素质具有基础性、全局性和先导性的重要作用。随着学前教育对个体和国家社会经济发展重大意义的日益彰显和人们对其公益性认识的不断深化，随着对现代公共服务职能认识的不断提高，近年来，我国已把学前教育立法提上议事日程。全国教科文卫委员会已于2006年年底正式委托国家教育部研究、起草学前教育法案。目前该法案正处于研究与起草阶段。

2008年5月22－24日，以“锐变中的幼儿教育”为主题的由世界学前教育组织(OMEP)委员会主办的第七届幼儿教育国际学术研讨会在隆重召开。全国常委、北京师范大学庞丽娟教授在研讨会上所作的关于中国学前教育立法问题的主题报告倍受与会代表关注。为帮助广大读者深入了解我国学前教育立法的重要性、可行性和当前进程，共同关注这项事业，本刊记者对庞丽娟教授进行了采访。

本刊记者：学前教育既是个体身心各方面发展的奠基性教育，又对全面提升国民整体素质起重要的基础性和先导性作用。您认为该怎样对学前教育进行准确定位?

庞丽娟：我认为学前教育是以公益性为根本，属性的准公品，这一定位可以从以下两方面来理解。

首先，学前教育是公品属性趋强的准公品。社会产品根据其基本特性分为三类，即纯公品、准公品和私人产品，其中纯公品和准公品具有受众的普遍性和受益的公共性特点，应纳入保障的公共服务体系。对不同类别的社会产品依据其公共性程度承担不同的保障与发展职责。教育整体而言属于公品，具有显著的公共性，符合公品的三个基本特征，即受益的非排他性、消费的非竞争性和效用的不可分性。同时，值得注意的是，教育的公共性具有弹性，不同类型的教育以及在不同发展阶段和历史时期的教育其公共性强弱程度不同，因而产品属性也具有差异。分析作为教育起始与奠基阶段的学前教育产品属性，我们可以得出以下两点基本判断：(1)学前教育属于准公品。在当前的社会经济发展水平与条件下，我国学前教育虽然具有突出的受益非排他性和效用不可分性，但还只在一定程度上满足消费的非竞争性特征，尚未完全符合公品的定义和标准，因此，现阶段学前教育的产品属性应界定为准公品。(2)学前教育的公品属性不断趋强，其公共性程度仅次于义务教育。随着社会经济的发展和学前教育价值功能的日益凸显，公众对学前教育重要性

的认识正日趋深入，对学前教育的需求正日益广泛，学前教育的公品属性正呈现不断增强的趋势，因此，可以说学前教育的公共性仅次于义务教育。

其次，公益性是学前教育的根本性质。众多研究表明，学前教育不仅能促进个体全面健康发展，同时能有效地提高教育的整体效益和家庭生活的质量，维护并增进社会稳定。特别是对弱势群体而言，可以通过保障教育的起点公平而打破，贫困的代际循环，促进社会公平，从而对社会、政治、经济和教育的可持续发展产生长期而巨大的影响。因此，学前教育具有显著的公益性，公益性是学前教育的根本性质。

学前教育对社会未来公民终身健康发展的巨大作用奠定了其公益性基础。学前教育对个体全面健康发展具有重要的奠基作用，这是学前教育具有显著公益性的前提和基础。近年来，心理学、教育学和脑科学等方面的研究成果共同表明，学前期是人一生中大脑形态、结构、机能发展最为迅速、可塑性最强的时期，是个体情感、行为、语言、认知等各方面发展的奠基阶段和敏感期，是个体社会化的起始阶段和关键时期。学前阶段儿童所拥有的教育机会的多少和教育质量的优劣，不仅决定了其学前期的发展水平。而且影响其终身学习与发展的质量和效果。研究和事实均表明，学前期教育影响个体行为习惯、情感、态度和性格等，影响并决定着儿童日后社会性和人格发展的方向、性质和水平；学前教育能够促进儿童的智力发展，且这种影响具有持续性。研究表明，儿童在学前教育结束时的学业和IQ分数趋势一直保持到中学阶段。学前教育之所以能对个体发展具有这样全面、长远的影响，是因为早期经验可以改变大脑的结构和功能。脑的结构和机能在学前期的发展并非处于一种纯粹自然的状态，而是在很大程度上受环境和教育的影响与制约的。科学、适宜的学前教育能够有效促进大脑结构与功能适时、充分的发展，而且其影响具有持续性。

本刊记者：学前教育的公益性通过哪些方面来体现? 庞丽娟：学前教育的公益性主要通过以下三个方面来彰显。

第一，学前教育效益的强正外部性与高回报性突出其显著的公益性。学前教育不仅对个体发展有益，而且对教育事业发展、家庭幸福和社会稳定与进步也具有十分重要的作用。首先，学前教育直接影响义务教育和其他各类教育的质量与效益，是国民素质整体提高的奠基工程。作为个体发展的始端和教育的发端，学前教育对教育事业的整体发展，尤其是对基础教育发展具有重要的作用。我国教育部和联合国儿童基金会历时5年合作进行的“幼小衔接研究”，西方国家几项大型追踪研究，如“开端计划”(Head Start Program)和“方案”(High／Scope Projiect)的研究均证明，学前教育能让儿童的小学教育有一个良好的开端，对儿童实施学前教育会大大提高他们小学、中学时的学习成绩和智力，减少义务教育阶段的学业失败。其次，学前教育是提高家庭生活质量与保障家庭和睦的重要因素。众多事实表明，孩子能否健康成长和发展已成为决定家庭生活是否和谐幸福的一个关键性因素。在家长普遍重视孩子发展和早期教育的今

天，学前教育质量更成为家长能否放心工作、安心学习的重要条件。同时，学前教育通过承担幼儿教育与保育，将幼儿父母尤其是妇女从家庭出来，促进了母亲就业，有助于改善妇女的经济、家庭和社会地位，提高家庭生活质量。再次，学前教育有助于促进社会稳定与发展，为社会带来巨大效益。美国一项长达30多年的追踪研究表明：接受过早期教育的儿童与未接受过早期教育的儿童相比，前者的学业完成率、就业率、成婚率高，而犯罪率低。每在学前教育上投资1美元，可获得17.07美元的回报，其中4.17美元是对个体成长的回报，12.9美元是对社会公共事业的回报，体现为社会福利、补救教育、预防犯罪方面投入的减少以及纳税的增加。

第二，学前教育在促进社会公平中的基础性与补偿性作用凸显其公益性。社会公平的基石是教育公平，教育公平的起点是学前教育公平。学前教育具有显著的补偿作用与功能，对处境不利儿童进行学前教育，能够有效促进这些儿童融入主流社会，降低因出生和成长环境的不利所带来的不利影响，减少社会分层现象和社会贫困。美国长达30年的“开端计划”和“佩里学前教育方案”(Perry Preschool Project)等的追踪研究均显示，对家庭经济贫困、父母文化水平低的社会处境不利儿童实施补偿性学前教育，能成功地打破消极的贫穷循环圈，使其认知、语言、社会性等方面能力发展得更好，更有可能顺利完成高中学业并获得工作上的成功，从而能够自立而不是依赖社会福利；更有可能组建家庭并对婚姻生活忠实，减少对特殊教育的需求，青少年犯罪、未成年怀孕的可能性更小。

第三，学前教育对象的非选拔性与需求的普遍性呈现其广泛的公益性。学前教育为个体终身可持续发展奠定基础，属于非选拔性的个体基本教育权利。基础教育之后的中等和高等教育更强调选拔功能，需要根据社会分工的现状和对人才素质的要求，对每一个受教育者做出某种鉴别和选拔。而学前教育与义务教育一样，同为非选拔性的基础教育，是面向全体公民的国民基础教育。社会公众对学前教育的需求具有普遍性的突出特点。从受教育对象及其需求来看，学前教育是社会的公共需求，代表公共利益，具有明显的公益性取向。

本刊记者：正如您前面所说，学前教育是一种准公品，它只在一定程度上符合消费的非竞争性特征，尚未完全符合公品的标准，然而公益性又是其根本属性。面对公益和市场竞争这对矛盾，应该扮演怎样的角色?准公品是否应该回到公共管理中来? 庞丽娟：鉴于学前教育是以公益性为根本属性的、公品属性不断趋强的准公品，应该积极响应，将学前教育纳入公共服务体系。随着社会的不断发展和国家管理的不断完善，现代转型为公共服务型已是大势所趋，而实现这一转变的关键，就在于要将逐步建构公共服务体系作为其根本职能。

职能的范围随着社会经济的发展有所变化。基本职能包括政治、经济、社会管理和公共服务四大类。公共服务型是当代社会对职能转变的目标定位，建构公共服务体

系、提供公共服务是现代公共服务型最根本的职能。自2004年明确提出“建设服务型”以来，公共服务型成为现阶段我国职能的转型目标与基本定位。当前，我国正朝向公共服务型转型，从经济建设型转变为公共服务型，其关键就在于将的主要职能定位在管理社会公共事务、构建公共服务体系和提高有效的公共服务上。

本刊记者：公共服务体系工程浩大，范围甚广，学前教育建设应摆在哪个位置?

庞丽娟：以公益性为根本性质的学前教育应优先纳入公共服务范畴。公共服务型以公共利益、社会公正和民众满意度作为公共服务活动的目标归宿和服务质量的评判标准，以改善民生作为主要标志和基本职责。教育作为民生的主要内容理应优先纳入公共服务体系。尤其在注重以教育和科技为主要内容的社会型公共服务体系建设的今天，教育正日益成为公共服务领域的核心。我在前面已经讲过，学前教育以公益性为根本属性，是教育的起始与奠基阶段，对个体全面健康发展和社会整体进步具有重要的功能价值，其公共性仅次于义务教育，而且随着社会经济的发展和其强正外部性效应的日益凸显，学前教育的公品属性正不断增强。因此，在所有的教育类型中。学前教育应在义务教育之后优先纳入公共服务体系，以充分体现对学前教育的支持与主导作用，确保发展学前教育事业的职责不断增强。

本刊记者：现代公共服务型在发展学前教育事业中具有重要职能，您认为这些职能主要包含哪些内容?

庞丽娟：现代公共服务型在发展学前教育事业中的作用与职能主要包括制定适合国家社会经济发展的学前教育事业发展规划与计划，制定完善学前教育事业发展的与制度，制定实施相关法律法规，加大对学前教育的财政投入，加强教师队伍建设，优化和公平化资源配置，以及加强对学前教育的管理、评估和督导等。其中，制定科学、适宜的法律法规以规范和保障学前教育事业的发展，是的重要职责，是确保学前教育事业发展和其他职能落实到位的重要基础与前提。当前，我国正在把保障和促进学前教育事业发展作为职能的重要内容，加强对学前教育事业发展的规划管理、财政投入和队伍建设。同时。正在抓紧研究制定学前教育专门法以保障并促进我国学前教育事业的发展。

本刊记者：立法保障已是现代职能的重要内容之一，依据是什么?

庞丽娟：立法保障之所以成为现代职能的重要内容，除了前面谈到的两大方面的原因，还因为当前我国学前教育事业发展的诸多问题亟待通过立法来妥善解决。

改革开放30年来，我国学前教育事业得到很大发展，但由于缺乏强有力的全国性的法律规范，在社会结构转型与经济改革的新形势下，学前教育事业发展也面临着不少不容忽视的问题，这些问题在相当程度上影响和制约着学前教育事业的积极、健康发展。为保障并促进我国学前教育事业的改革与发展，当前亟待立法，这既是现代的重要职责，也是破解当前我国学前教育发展突出问题，切实保障和促进学前教育事业健康、可持续发展的关键所在。

本刊记者：当前我国学前教育事业发展存在哪些主要问题? 庞丽娟：当前我国学前教育事业发展的主要问题有以下几方面：

第一，行政管理力量不足，幼教管理工作缺乏有效保障。一方面是随着改革的深入、的转换，新问题、新矛盾不断出现，教育行政部门的管理责任成倍增加，但另一方面目前各级教育行政管理力量被严重削弱。国家教育部负责管理学前教育的幼儿教育处编制只有2人，实际在编专职人员仅有1人；全国31个省(自治区、直辖市)除北京和天津还保留学前教育管理机构外，其他29个省(自治区、直辖市)在机构改革中陆续撤并学前教育管理机构，大多由基础教育处一名同志兼管。不少省市没有幼教专职干部，这样的管理力量不仅难以有效履行基本的行政管理职能。更无法有效面对一些新情况、新问题，制定和实施有效的与管理。 第二，经费匮乏，事业发展缺乏基本的经费保障。在我国教育经费的总量之中，学前教育经费所占的比率过小，仅占1.2－1.3％，且十年徘徊不前，从根本上讲，这是难以有效支撑学前教育事业发展的。另一方面，长期以来学前教育事业在国家财政性教育经费预算中没有单项列支，一直包括在中小学教育经费预算中。财政没有单项列支学前教育经费，相应地，各省(自治区、直辖市)以及市、县也少有或没有单项列支。特别是在转型期，各级教育主管部门没有专项经费用于支持建立学前教育新，以有效解决事业发展中出现的新情况、新问题。事实上，要想使学前教育健康发展，确实少不了专项经费的支持。

第三，办园、投入发生了很大变化，新的学前教育体系尚未建立。随着经济的改革，企事业单位逐步分离了社会职能，曾经是城市学前教育主力军的企事业单位办园逐步与原单位分离或停办，这造成了城市幼儿园数量的迅速减少。一些地方对学前教育重要性和公益性缺乏足够的认识，简单套用企业改制的做法，将幼儿园推向市场，减少或停止投入，甚至出售，这更影响了这部分幼儿园的健康发展。企事业单位办园与原主办单位分离后，性质归属不清，主要靠自收自支维持生存，使得这部分幼儿园教育质量缺乏保障。随着农村义务教育管理改革的推进和中小学布局调整，农村附设在小学的幼儿园和学前班也随之停办或被合并，造成农村幼儿园数量急剧减少。据统计，目前我国农村贫困地区约70％的适龄儿童没有机会接受学前教育，尤其是近年来随着进城务工人员的激增，农村学龄前留守儿童和流动儿童问题日益突出。如不采取有力措施为这些儿童在发展早期提供积极的学前补偿教育，以积极的社会干预补偿家庭教育的缺失，将很不利于这些孩子身心的健康发展。

第四，教师身份不落实，待遇缺乏保障，队伍不稳定。教师队伍及其素质是教育质量的决定性因素，但由于主客观诸多因素的影响，我国幼儿园教师的身份与地位不明确，长期以来待遇偏低，培训、福利等基本权益缺乏保障，近年来甚至出现严重下滑的趋势。特别是，改革后的企事业单位办园和农村幼儿园的教师身份不明，《教师法》规定的教师的基本权利、待遇无从保障。尤其是占我国幼儿园教师总数80％的广大农村幼儿园教师，长期以来因没有明确的教师身份，不能享受教师的待遇，工资、医疗与养老保险等社会保障和培训等一系列问题长期得不到解决，严重地影响了农村幼儿园教师队伍的稳定与质量的提高。

第五，各种社会力量办园的条件、权利和行为缺乏应有的规范与保障。近年来，各种社会力量办的幼儿园，如民办园、街道园、合资园、独资园等发展很快，目前已占幼儿园总数的一半以上，在园儿童占到近30％。社会力量办园在一定程度上缓解了学前教育事业投入不足的矛盾，但对这些幼儿园的承办者资格、办园条件、教师资质、登记注册、办园质量、视导评估等尚缺乏有效的管理与规范，这既不利于很好地保障社会力量办园的权益，也严重影响其办园积极性与教育质量。

本刊记者：要解决上述学前教育存在的问题，应如何作为，具体体现在哪些方面? 庞丽娟：为努力解决以上这些问题，各级教育行政部门采取了一些措施，但收效不尽如人意。究其根本原因，在于最上位的专门的、保障有力的学前教育法律的缺失。首先，现有的全国性学前教育相关法律法规已无法解决经济和社会结构转型所带来的新问题。许多新关系或旧有关系中出现的新问题难以解决，如学前教育与及各职能部门的关系，学前教育与社会各界的关系。新的办园主体和投入主体的关系，学前教育机构与社区的关系等。由于学前教育机构的类型与主办者更加多样化，各类学前教育机构内部的关系和行为也更加复杂化，而我国现有的《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》等法规已不能很好地规范和解决这些新关系与新问题。其次，现有的全国性学前教育相关法律法规本身具有疏漏和不完善之处。一方面，一些重要问题未得到规范与落实，如缺乏对幼儿园教师的身份、待遇、培训进修和医疗保险等的明确规定和切实保障；缺乏对幼儿园的财政投入和主要经费来源的清晰规定；虽然规定了幼儿园注册和审批的程序。但对幼儿园注销、转向等未作出规定。另一方面。对某些问题的规定不到位、不明晰或不妥当。同时。现有的学前教育相关法律法规零散、不系统，除《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》外，涉及学前教育的法律法规大量地散见在其他相关法律法规中，这不利于真正、有效地发挥其规范和保障作用，不利于有效地依法开展学前教育工作。再次，当前我国学前教育立法层次偏低，尚无学前教育专门法律，这不能很好地保障学前教育事业的发展。目前我国尚无全国性的专门的学前教育法律，其最高层次的专门法规是颁布的《幼儿园管理条例》(19)，仅处于教育法律法规体系中的第四层级，法律层次较低，法律规范的效力较弱。在《教育法》所规定的四个学段中，只有学前教育没有专门立法。这样的法律层次对提高全社会对学前教育事业的重视程度，协调学前教育与社会各方面的法律关系

以及规范各主体的行为都是十分不利的。可以说，学前教育专门法的缺失严重地制约了我国学前教育事业的健康有序发展。

因此，提高我国学前教育立法的层次，赋予学前教育应有的法律地位，制定科学适宜、保障有力的全国性的学前教育法律，是解决当前我国学前教育事业发展诸多问题，促进学前教育事业健康、有序发展的迫切需求。

本刊记者：如您所说，我国已将学前教育立法提上了议事日程。请介绍一下目前我国学前教育立法的基础、现状。

庞丽娟：目前，我国学前教育立法已具有较好的社会、经济与法律基础。首先是社会基础。随着相关研究对学前教育功能价值的深入揭示，学前教育的重要性与迫切性日益凸显，同时，教育界和社会其他各界对上个世纪90年代末期以来我国学前教育事业发展滞缓状况高度关注。近年来，和社会对发展学前教育事业日益重视。将学前教育纳入公共服务体系，加强在发展学前教育中的作用，尽快制定学前教育法的社会与呼声渐强，成为教育界、幼儿家长和社会的殷切期盼，具有了良好的社会基础。其次是经济基础。以法律形式确立并强化学前教育的性质、地位与职责，意味着各级必须大力加强对学前教育的财政投入，切实承担起更多的宏观规划和建设发展的责任。我国国民生产总值连续20年以近10％的速度大幅增长，应该说，国家经济发展水平已基本具备了增加对学前教育财政投入以承担起更多学前教育事业发展职责的经济基础。再次是法律基础。我国学前教育立法可资借鉴的经验比较丰富。一方面，近些年一些地方适应形势发展要求，在学前教育立法方面做了很多工作，江苏、北京、青岛、广州等省市已先后制定实施了《学前教育条例》，山东等省市也即将完成学前教育立法工作，可为全国性的立法提供重要的经验与参考；另一方面，国际和我国地区等学前教育法律及其实施经验也可为我国学前教育立法提供有价值的借鉴。

在教育和社会各界的大力呼吁和推动下，当前我国学前教育立法已取得了许多突破性的进展：2003年，全国教科文卫委员会把学前教育立法列入立法调研计划，并连续多年派人到江西、山东、河北、江苏等地就当前我国学前教育事业发展的主要问题及其原因以及立法重点等展开了多次专题实地调研。2006年年底，全国教科文卫委员会正式委托国家教育部开展学前教育法案的研究与起草工作。2007年，颁布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》中明确提出“要适时启动学前教育法的起草工作”。同年11月，国家教育部又将学前教育立法列为今后五年的立法工作重点，并明确列入2008年的工作要点。目前学前教育法正处于法案的研究与起草阶段。

本刊记者：学前教育立法任重道远。您作为力推我国学前教育立法的领军人物之一，觉得当前我国学前教育立法的方向是什么，重点在哪里?

庞丽娟：学前教育立法涉及面广、内容多，在研究和制定过程中，应抓住影响学前教育事业发展的根本性、深层次的核心问题，特别是学前教育性质地位、职责、管理、财政投入、办园、幼儿园教师的身份与待遇等根本性问题。

首先是学前教育的性质、地位。明确学前教育是国家基础教育的重要组成部分，是国家学制的第一阶段、基础教育的起始阶段，是社会公益事业的重要组成部分。

其次是责任及相关部门的职责。要明确和地方各级对发展学前教育事业的责任，并明确规定教育、财政、人事、劳动保障和卫生等相关部门的职责。

第三是学前教育的管理。明确学前教育的管理与机构，规定、省(自治区、直辖市)、地(市)、县(市、区)应设立学前教育专门行政管理机构，县级以上应有专门机构或专职干部。

第四是学前教育的财政投入。明确规定在和地方各级财政教育预算中，应单项列支学前教育事业的财政投入，设立专项经费用于发展学前教育；确定城市和农村学前教育事业发展不同的投入，城市实行投入、社会支持及家长分担教育成本的投入，农村实行以投入为主的；明确规定要逐步加大各级教育财政性投入中学前教育经费的比例。

第五是学前教育机构。明确学前教育机构的举办者、教师、设施、卫生、安全等方面的资质要求与准入标准，以及登记注册、审批与管理、撤销的程序与要求等。

第六是幼儿园教师。明确幼儿教育从业人员特别是教师的身份与地位，资质、聘任与考核等要求，明确幼儿园教师应当享受与中小学教师同等的政治、经济待遇，并对其责任、义务和工资、待遇、医疗、养老与失业保险、职称、培训等基本权益作出明确规定。