非营利财务研究ｌ ＮＯＮＰＲＯＦＩＴ ＳＴＵＤＹ 试论化解高校债务的财政对策选择 ——以辽宁省为例 大连交通大学 尉桂华 一、高校教育负债的理论依据 间，由于软预算约束的存在，高校更关注的不是贷款资金的运用效 率，而是追求如何获得的额外援助。此时必然对高校实施 援助，否则债务危机完全由高校负担，会产生更大的社会风险。 高校债务的产生和存在改变了高校作为公益事业不能赤字运 转的理论原则，高校通过贷款弥补经费不足的运行方式和机制影 响深远，分析高校贷款的理论依据委提出化解债务的财政提 供有力理论支撑。 （一）软预算约束理论哈佛大学经济学教授科尔奈就对 国有单位不断的救助行为提出了软预算约束概念，其是指经济主 （二）受益公平理论从公平和受益理论角度，高校负债存有合 理性，用贷款的形式为学校筹集资金，进行学校基础设施建设，避免 学校建设期间的税收及学生学杂费急剧增加，而且随着学校的使 用，特别是国家财政对学校还贷的间接支持，后期的受教育者分担 教育成本，建设费用被建设项目存续期间的受益人均衡负担，并使 体运行的财务后果由或者其他机构承担，这会引起经济主体 事前的机会主义行为，由于存在事后补贴，会削弱组织的退出机 制，影响组织的决策行为。软预算约束同样存在与高校和之 所有的受益人为其获得的利益付出相应成本。因此学校以贷款方式 进行长期效用的基础设施建设是可行的，但前提是学校必须将贷款 行直接结果，还全面反映了专项资金在高校的利用资金的综合能 力，更得到保障资源投入的安全性、效益性。 根据信息平台将全国高校财政专项总体绩效评价结果进行信 充当了系统的信息处理、调节器的作用，通过该信息反馈、整合平 台缩短了绩效管理目标与过程、结果之间的时空距离，从而有助于 把握好绩效控制系统的各个环节与过程的关键点，实现一种动态 的、系统的、自主的管理过程。 其三，增加产效、影响环节，弥补逻辑模型结构性的缺失。“产 效”指由专项目投入等一系列活动产生的直接结果转化的间接收 息整合，然后以此为依据研究拟定年度专项资源配置宏观、目 标，确定全国高校专项资金资源的总体规模与结构。各个高校根据 的宏观的要求并结合高校发展的需要申报项目，对 该高校以往年度专项执行的结果、效益、高校的实际发展水平及需 求，结合本年项目申报的可行性评价数据，进行专项资金综合利用 效益评价，形成综合绩效指数，进而参与系统年度预算分配，确定 该校本年度专项资金项目的总量及结构。从逻辑模型看，以高校专 益，反映高校对专项资金管理的效能，主要考核项目投入对高校教 育水平、科研水平、管理水平等产生的影响，包括生产、管理成本下 降，生产、管理效率、高校整体效益提高等。“影响”指该专项资金的 投入产生的直接与间接成果对学校长远发展以及对社会发展带来 的驱动力，反映高校自身利用资源的综合能力。项目经过一个建设 规划期后，在对学校学科建设、人才培养、人才就业、科研水平等自 项资金综合利用的绩效结果为专项资金预算分配基础。一方 面，保证了专项资金投放到最需要的高校；另一方面，高校只有凭 借专项资金的管理绩效结果才能获得最大资源，减少了恶性竞争 带来的资源浪费，从而化解了资源配置的矛盾，确保国家资源的宏 观效益目标的实现。 身条件提高的基础上，最终目标是能够产生对整个教育系统乃至 社会的贡献。这个指标有利于促进专项资金投入形成长效机制，防 止短期争夺资源的投机行为，弥补目前财政专项拨款仅以直接产 出成果作为项目评价带来的不良后果。 其二，完善中间协调管理环节，提高系统的灵活应变能力。活 动层面指高校接到专项任务后，按照下达的专项计划组织实 以上逻辑模型直观而全面地描绘了以高校专项资金综合绩效 结果为始点，紧密围绕实现高校专项资金最优绩效为目标进行管理 的系统过程。通过逻辑模型可以清楚地了解到专项资金资源配置政 策的制定不仅要结合项目的直接产出成果，还应全面地考虑项目的 施的组织活动。根据原逻辑模型的缺陷，新逻辑模型增加了系统实 施全过程监督、控制环节，并将监督到的情况通过信息平台反馈到 制定中心，从而可以随时掌握项目实施过程的风险及关键控 制点，理顺实施过程中的各种矛盾，找出问题并迅速作出反映，确 产效、影响以及系统其他环节，才能实现资源的科学与合理配置。 参考文献： 保实施过程中始终能够保持与预算分配目标一致，进而促进 高校专项资金的实施。 实施内部全过程监督与控制，不仅能够督促高校按制度、按计 划实施，防止违规、违法、违制的事项发生；同时，由于建立了信息 ［１］［美］西奥多．Ｈ．波伊斯特著，肖鸣政译：《公共与非营利组 织绩效评价：方法与应用》，中国人民大学出版社２００５年版。 ［２］财政部预算司：《部门预算编制指南》，中国财政经济 出版社２００７年版。 平台，系统能及时反映各项目的实施进度与预算执行情况，对项目 实施过程需要进行预算调整的事项，能够迅速做出反映，因此，有 利于提高各项目的实施效率。 资源共享、信息共通的平台，不仅为各高校之间建立横向、纵 向联系提供了竞争的平台，也为进行宏观与管理提供依 据，为实现的最佳宏观效益创造基础。该信息反馈、整合平台不仅 ［３］孔志峰：《绩效预算论》，经济科学出版社２００７年版。 ［本文系湖北省人文社科项目“高校专项资金绩效评价研究” （编号：０８Ｚ３４２）的阶段性研究成果］ （编辑杜昌） 盯会通孔・综合２０１０￣｛ｌ２期（中Ｊ 非营利财务研究Ｉ ＮＯＮＰＲＯＦＩＴ ＳＴＵＤＹ 用作长期项目投资，由后来的受益者承但部分债务才是公平的： （三）成本分担理论１９８６年美国著名财政专家布鲁斯・约翰斯 通提出高等教育成本分担理论。所谓教育成本分担是指由国家、地 方、企事业单位、家庭及个人分担教育费用．．高等教育作为准 公品，在生产过程中吲样会发生资源消耗，需要进行成本补偿 和教育投资。高等教育的外部上Ｅ效应决定国家是高等教育事业的 三、化解高校债务的财政对策选择 辽宁省省属转制高校债务形成的原因，是前几年高校响应国 家号召进行扩招、改建、扩建或通过土地置换、银行融资、建设新校 区导致的结果．但作为投资主体，投入并没有跟进，随之而来 的债务风险和债务负面影响也Ｅｔ益显现ｍ来，影响了这些学校的 内涵建设，至２００７午底省属高校贷款余额１００亿元。高校的负债问 最终受益者，因此不论是在经费上还是上都是高等教育 分担最主要的力量。但我国高等教育分担主体模糊和实际分担比 例不科学，面对高校大规模资金需要，很难大规模投入，因此 题应由层面来解决，而且应该尽快解决。目前，辽宁省已 制定一系列措施帮制助高校化解债务危机。 （一）增加安排财政贴息专项经费２００７年经省积极努力 高校贷款成为非常规性经费渠道便应运而生。 二、高校债务现状调查分析 争取，国家开发银行总行批准将３５所省属高校的６３．８亿元贷款置 换为国家开发银行的ｌ５年长期贷款，前３年为宽限期。目前应积极 自２０００年以来辽宁省属高校逐步实现跨越式发展，截止２００７ 年辽宁省普通高校７８所，位居全国第１０位，高等教育的毛入学率由 ２００２年的２５．７％提高￣１Ｊ３５．３％．高出全国平均水平１３．３个百分点。 （一）高校债务现状调查表辽宁省是高等教育大省，而众多的 省属院校在很大程度上承担着通过扩招来完成辽宁省高等教育大 众化的使命，办学规模逐步扩大，各省属高校虽然完成了规模扩张， 但基础设施、教学资源严重不足的『ｎＪ题随之出现。通过完全异地重 建或扩建及原地或部分异地扩建进行校同基本建设，改善办学条 件，适应高等教育的发展形势（如表１所示），据统计：省属高校新建扩 建后校园面￣ａ１５７１５ｏｏ３平米，校舍面￣Ｎ］１１１５９２０５４６平米，固定 资产总值１２７５６３０．１８元，在校生人￣ＪＨ１８２９２１人，但省属高校在新 建扩建过程中的基本建设投资额来源于国家预算内部分很少，寻求 贷款方式解决建设资金是省属高校管理者的无奈之举。 资金来源 完全异地重建 原地或部分异 合计 比例 或扩建（１３所） 地扩建（１７所） 财政拨款 ３１７９５ ４ ３９４８５ ７１２，ｇＯ ４ ４ ２６ 银行贷款 ４３３１７２ ３９９：３０４ ８３２６７６ ４９．８５ 基建 土地置换投入 ４５８５２６ ２８５７６ ４８７１【】２ ２９１６ 投资 学校自筹 １０８５０３ ６４１３２ ６ １７２６３５．６ １（）．３３ 其他 ７６７４０ ２５２５８ ３６ １（１１ ７２８ ３６ ６ ０９ 合计 １１（１８７３６ ４ ５６１５（３９ 】６７０２４５ ５２ １Ｏ（】 截至 负债 ）６８６６ ５５９９７３ １０６６８３９ ５５ １Ｏ０ ２００７ 其 基建贷款 ４０６７４２ ４１９８７９ ８２６６３９ ７７ ４８％ 年来 中 付工程款 ６１４（）３ ７１９０６ ５３ １３３３０９ ５３ １２ ４９％ 负债 其他 ３８７２１ ４９７６３１９ ８６６８４．１９ １０．０３％ （二）高校债务现状调查分析从表】可以看出，辽宁省属高校 扩招后的搬迁扩建过程基建投资额的资金来源主要是银行贷款和 土地置换投入。从基建投资结构来看，给予的财政拨款仅为 ７１２８０．４万元：占全部基建投资额的４．２６％。银行贷款为８３２６７６万 元，占全部投资额的４９．５８％，土地置换投入占全部投资额２９．１６％。 大量的基建贷款导致２００７年末省属高校的负债高达１０６６８３９万元。 其中基建贷款就高达８２６６３９万元，占省属高校负债的７７．４８％；欠 付工程款１３３３０９万元，占省属高校负债的１２．４９％。由于地方 省属高校规模扩张投入不足，使得省属高校承担了本应由承 担的基本建设投资责任。省属高校按照资产置换和市场运作、银行 融资等多渠道，自筹资金新建或扩建学校。有８所高校通过资产黄 换赢得建设资金４８７１０２万元，同时省属高校不得不走』二“银校合 作”的道路，部分转高校因此承担了自建校以来从未有过的债务规 模。在１６所搬迁扩建的转制高校中有５所高校的负债是５～９亿元； １２所是３～５亿元；ｌ３所３亿元以下个别高校贷款规模之大已经导致 利息费用挤占教育事业支出，资产负债率逐年上升，７兄且近ｉ年是 高校还本付息的高峰时期，个别高校的现金流量一旦断流，势必会 影响学校正常教学业务运转，加大高校财务风险 甜奈通孔・综合２０１０年第１２期（中） 推进国家开行第二期贷款尽早落实到位，最为理想的是将高校短 期其它银行贷款全部转为开发银行长期贷款，并将这部分贷款进 行部分或全部贴息。由地方拨付一定的贴息资金专门对省属 高校贷款给予贴息补助，或者由地方财政对部分省属高校的贷款 本金科学计量和高校承担比例，实施部分“埋单”。同时对省属 高校贷款利率高于一定利率的部分，由财政贴息。这种贴息有利于 在加强管理的前提下继续推动高校均衡发展，同时也有利于 各方在合理利益范围内参与高校事业发展。 （二）建立财务风险预警机制和预警通报财务预警机制是组 织选择重点检测财务指标，确定财务危机的警戒标准，检测和发现 财务危机，及时警戒有关负责人员。应为高校建立负债风险防范指 标体系以控制贷款比例，为高校设定可贷款的上限额度，设置预警 指标，超过指标之后需要审批，合理控制贷款规模，帮助高校化解 贷款风险，保证高校财务稳定性、充裕性和效率性。 （三）设立可持续发展高校偿债准备金通过设立偿债准备金 可以促使学校有计划地集中、储备偿债资金，避免债务到期集中偿 还影响学校正常运转的问题，减轻财务负担，规避财务风险。学校 应当对偿债准备金进行专项管理，以增强偿债能力，确保财务稳健 运行，实现高校的可持续发展。沉重的债务负担和国家紧缩的货币 ，我省高校随时可能出现资金链断裂的风险。另外通过性 金融支持高等教育发展、将外汇储备对高校注资、建立健全高校的 募捐机制等也可作为化解债务危机的新途径。 （四）发挥、地方财政主渠道解决高校债务负担省属 高校为区域经济的发展输送高层次人才和高新技术，，担负着高校 强省、振兴辽宁老工业基地的重任。虽然辽宁省对省属高校的 预算内事业经费拨款逐年增加（２００４年２１．７亿元，２００５年２８．５９亿 元，２００６年３０．５ １亿元）但仍低于其他省市，据２００８年教育经费统计 公告和教育经费决算统计分析，２００８年辽宁省地方高校生均预算 内教育事业费４９２３．１５元，［ｃｔ２００７年降低４．１７％，比２００８年全国地方 普通高校生均预算内教育事业费７５７７．７１少２６５４．５６元，比东部九省 市平均水平（１ ０ １ ６６．０２元）少５２４２．８７元，建议未来５年我省生均经费 标准力争达到东部几省平均水平，已从２００８年起逐年增加拨款标 准，最大限度为省属高校提供资金保障 参考文献： ［１］陆成良：《试论化解高校债务的路径选择》，《经营管￣｝２００８ 年第１２期。 ［本文系辽宁省财政科研基金项目“化解辽宁高校债务财政对 策研究”（编号：０８Ｃ０１４）的阶段性研究成果］ （编辑杜昌）
